راهبرد ملی -|- nationalstrategyبودجه ۱۴۰۰ واقعیت های اقتصاد کشور و بودجه سال ۱۴۰۰ سخن پیرامون لایحه بودجه ۱۴۰۰ کشور

بودجه ۱۴۰۰

دکتر امیر حسین طاهری عضو هئیت علمی دانشگاه خوارزمی

مقدمه

بودجه، برنامه‌ای مشتمل بر پیش‌بینی منابع، برآورد مصارف برای امور مختلف و دسترسی به اهداف تعیین شده است و بنابراین کل بودجه‌های سنواتی یک پیش‌بینی(مبتنی بر اعمال و آورده‌ها نه مبتنی بر آمال و آرزوها) بوده و ثبات، لازمه تحقق این پیش‌بینی است‌.

نگاه به‌ واقعیت روز، مشکلات اقتصادی کشور و نارسایی‌های ساختاری آن، متغیرهای بین‌المللی و اقتصاد جهانی لازمه یک بودجه‌نویسی موفق است که تشدید کننده بیماری مزمن اقتصادی نباشد بلکه در این بستر، جهت‌گیری برای اصلاح ساختار را در درون خود دارا خواهد بود.

در شرایط تحریمی کنونی و دوران عدم قطعیت‌ها، درست بودن پیش‌بینی‌ها با حدس و گمان مواجه گردیده است. از این رو بزرگ‌ترین مشکل لایحه بودجه سال آینده، قطعیت‌ها و عدم قطعیت هاست.

اهمیت بودجه ۱۴۰۰ برای اقتصاد ایران

بودجه۱۴۰۰، بودجه اولین سال قرن جدید، در شرایط جنگ اقتصادی و در دوره قطع درآمدهای سنتی چند دهه‌ای ناشی از نفت و همین‌طور قطع ارتباط اقتصاد ایران با جهان و دوره مواجهه اقتصاد کشور با دو تکانه عظیم تشدید تحریم و فشار خارجی و کرونا و با فرض رفع این دو مسئله در سال آینده تدوین شده است.

علاوه بر این کسری بودجه به یک نقطه‌ای رسیده که نیازمند چاره‌اندیشی و استفاده از منابع درست و اتخاذ سیاست‌هایی است که مانع تشدید و تعمیق آن و حرکت به سمت تورم‌های بسیار بالا باشد.

آنچه مهم است این است که بودجه بایستی مبتنی بر واقعیت‌های امروز کشور و با نگاهی به آینده نزدیک و رو به بهبود اقتصادی تدوین و سامان داده شود.

چالش‌های بودجه سال ۱۴۰۰

شرایط کنونی اقتصاد کشور در کنار اما و اگرهای بسیار در خصوص تحقق درآمدهای دولت به دلایلی از جمله شیوع کرونا و آسیب دیدن بسیاری از کسب و کارها، ابهام در امکان اخذ مالیات از بنگاه‌های اقتصادی، ابهامات موجود در خصوص حصول درآمدهای نفتی به دلیل نامشخص بودن رفع شرایط تحریمی در کنار احتمال عدم اقبال مردم از خرید اوراق (در شرایطی که مبالغ بسیاری از بودجه باید از اوراق دولتی تامین شود) بودجه سال ۱۴۰۰ را با چالش‌هایی مواجه کرده که به برخی از آن اشاره خواهیم کرد.

۱- جهت‌گیری اصلاح ساختاری در بودجه۱۴۰۰ بر مبنای چهار رکن اساسی، تقویت نهادی بودجه، هزینه کرد کارا، درآمدزایی پایدار، و ثبات‌سازی اقتصاد کلان با ابهام مواجه است.

این ابهام را می‌توان در پیش‌بینی غیرمحتاطانه فروش 2.3 میلیون بشکه نفت یا رشد غیرقابل ملاحظه درآمدهای مالیاتی، به عنوان درآمدزایی ناپایدار بودجه در کنار نقایص بودجه در بخش هزینه کرد کارا، تقویت نهادی بودجه و ثبات‌سازی اقتصاد کلان نیز به عنوان یکی از وجوه عدم اصلاح ساختار مشاهده کرد.

۲- کاهش وابستگی بودجه به نفت که یکی از مهمترین فاکتورهای اصلاح ساختار بودجه است، نه تنها محقق نشده بلکه این روند افزایشی بوده است.

برغم اینکه منابع نفتی در کل بودجه کشور در هدف‌گذاری برنامه ششم باید به ۲۰ درصد برسد ولی الان با مجموع اوراق سلف نفتی یا کسری‌هایی که در صندوق توسعه ملی انجام می‌شود نزدیک به ۴۰ درصد بوده و پیش‌بینی فروش نفت در بودجه سال آینده، با ارقامی روبروست که در صورت عدم قطعیت، برای حصول به آن تعهد ایجاد گردیده است، یعنی هزینه‌هایی که برای آن تعریف شده صد درصد پایدار است.

۳- در قانون برنامه ششم توسعه و در سال ۱۴۰۰ به دولت اجازه داده شد تا ۵۲ هزار میلیارد تومان اوراق مشارکت را به فروش برساند، ولی در لایحه بودجه ۱۴۰۰ این مبلغ ۱۲۵هزار میلیارد تومان تعیین شده است یعنی بیش از یک سوم منابع عمومی بودجه ۱۴۰۰ به انتشار اوراق و استقراض از مردم در قالب اسناد خزانه یا فروش اوراق بهادار ‌و اسناد اختصاص داده شده است.

۴- اوراق سلف نفتی هم یک چالش مهم بودجه است، امسال حدود ۷۰ هزار میلیارد تومان برای پیش‌فروش نفت لحاظ شده است.

پیش‌فروش نفت در صورتی که تحریم‌ها همچنان پا برجا بماند یکی از چالش‌های مهم دولت بعد است. ضمن اینکه اوراق سلف نفتی در اجرا سازوکارهایی دارد که تعهدات قابل توجهی را برعهده دولت می‌گذارد و برهمین اساس، مخالفت‌های شدیدی از سوی برخی کارشناسان و مسئولان به همراه دارد. (یکبار پیشنهاد دولت برای انتشار اوراق سلف نفتی مطرح شده بود که رد شده است).

5- پایین بودن میزان درآمدهای مالیاتی یکی از نقاط ضعف و چالش‌های اصلی بودجه ۱۴۰۰ است. زیرا در اقتصادی به بزرگی اقتصاد ایران نزدیک ۲۵۰هزار میلیارد تومان مالیات پرداخت می‌شود که این مبلغ یعنی یک سوم هزینه‌های عمومی کشور در حالی که حداقل باید به اندازه‌ای مالیات‌ وصول شود که معادل هزینه‌های جاری باشد.

علاوه بر این، برای جلوگیری از فرار مالیاتی، شفاف شدن مالیات شرکت‌های بزرگ دولتی، اخذ مالیات‌های معوق و مهم‌تر از همه افزایش پایه‌های جدید مالیاتی هیچ تمهیداتی در نظر گرفته نشده است. اقدامی که می‌تواند زمینه اخذ مالیات قانونی از ثروتمندان به صورت عمده را فراهم سازد.

با این حال پرسش این است که در شرایط بسیار سخت اقتصادی کنونی، با توجه به سقوط تولید ناخالص داخلی در سال جاری و رشد بسیار ناچیز پیش‌بینی‌شده برای سال آینده، دریافت درآمد از محل مالیات‌ها در حد رقم پیش‌بینی‌شده چگونه تحقق خواهد یافت.

۶- یکی دیگر از چالش‌های مهم، سهم بودجه در جهت‌دهی و برنامه‌ریزی برای حمایت از تولید و رونق تولید است یعنی بیش از ۷۵ درصد از بودجه صرف امور هزینه‌های جاری می‌شود که نقشی در تولید ندارد و نشانگر نگاه غیرتوسعه‌ای به بودجه است.

۷- تورم‌زا بودن بودجه از دیگر چالش‌های بودجه ۱۴۰۰ به شمار می‌رود.

بودجه عمومی شامل دریافت‌ها (مالیات، درآمد نفتی، استقراض…) و پرداخت‌ها(هزینه‌های جاری، هزینه‌های عمرانی، بازپرداخت بدهی‌های دولت…) و حجم آن در لایحه بودجه سال آینده دولت ۸۴۱ هزار میلیارد تومان، نسبت به بودجه عمومی سال جاری، رشدی ۴۷ درصدی یعنی افزایشی بیش از نرخ تورم رسمی کشور داشته است. این افزایش شدید هزینه‌های جاری به بودجه ۱۴۰۰ مختصات تورمی می‌دهد.

افزون برآن بيش برآورد منابع يا شناسايي منابع درآمدی غيرواقعی مشکوک و ناپایدار از جمله فرض فروش ۲ میلیون و ۳۰۰ هزار بشکه نفت در بودجه سال آینده نیز با توجه به وجود تحریم‌ها و عدم افزايش منابع پايدار، يكي از پيشران‌های اصلی تورم در كشور است.

8- یکی از مهم‌ترین وجوه اصلاح ساختار بودجه، شفاف‌سازی بودجه شرکت‌های دولتی است. در سال 1400 تقریباً دو برابر بودجه عمومی دولت (مبلغ ۱۵۶۱ هزار میلیارد تومان) برای شرکت‌های دولتی لحاظ شده و مجلس هم در فرایند بررسی بودجه، صرفاً بودجه عمومی را بررسی می‌کند و کاری به بودجه شرکت‌های دولتی ندارد. علاوه بر این جبران زیان سالانه شرکت‌های زیان‌ ده دولتی توسط دولت از بودجه عمومی (که همواره بسیار بیشتر از سودی است که دولت از این شرکت‌ها می‌برد) قابل توجه است.

9- اصلاحات و ‌سامان‌دهی یارانه‌های پنهان در لایحه بودجه ۱۴۰۰ مورد توجه جدی قرار نگرفته است. (ساماندهی یارانه‌های پنهانی که در اقتصاد کشور می‌تواند گام نخست اصلاحات نهادی باشد)

بطور مثال فروش ارزان نهاده‌ها به ویژه در حوزه انرژی به صنایع مختلف از فولاد و پتروشیمی گرفته تا شرکت‌های بزرگ پالایشگاهی، بخشی از این یارانه‌های پنهان است که به نظر می‌رسد، به شکل عادلانه‌ای همه ذینفعان از آن سهم نمی‌برند.

 پیشنهادات:

با توجه به آنچه گفته شد برای بودجه ریزی ۱۴۰۰ در شرایط جنگ اقتصادی و تحریم‌های حداکثری امریکا بر اقتصاد کشور، به شرح زیر پیشنهاد می‌گردد:

۱- بازار سرمایه می‌تواند فرصتی برای تأمین بودجه عمرانی و تسریع در اجرای پروژه‌های خاص- پروژه‌های نیمه کاره و حتی کلید نخورده اما دارای اولویت باشد و در این جهت مجالی نیز برای اشتغال‌زایی و رونق اقتصاد فراهم می‌کند.

۲- نگاه صرفه جویی حداکثری و تامین منابع مناسب در بودجه و عبور به سمت اصلاح ساختار بودجه به عنوان یک ضرورت مورد توجه قرار گیرد.

۳- اصلاح سیستم مالیاتی کشور و ساماندهی زیر ساخت‌های شناسایی فرار مالیاتی با استفاده از روش فناوری اطلاعات در کنار لغو معافیت‌های مالیاتی به عنوان گام مهمی در راه اصلاح ساختار بودجه خواهد بود.

۴- افزایش تعاملات اقتصادی با دنیا، نیازمند سیاست خردمندانه و تدبیر امور و تلاش در جهت توسعه تعامل اقتصاد کشورمان با دنیا است. چرا که افزایش صادرات غیرنفتی منجر به توسعه تولید و رسیدن به رشد اقتصادی خواهد شد.

۵- برخوردهای هوشمندانه و اتحاد میان بخش‌های سیاستگذار و هم‌فکری آنها برای نجات بودجه و اقتصاد می‌تواند به رهایی از بحران‌ها کمک کند.

۶-  تعامل و کمک  قوای سه‌گانه در جهت تبدیل دارایی‌های غیرمولد دولت به مولد و تسهیل و افزایش میزان واگذاری اموال، دارایی‌ها و باقیمانده سهام دولت که کاهش مخارج و هزینه‌های دولت را به‌دنبال خواهد داشت.

7- اصلاح ساختار اقتصادی کشور و انتقال از یک «اقتصاد نفتی با نظام تأمین مالی بانک‌محور» به یک «اقتصاد مالیات‌محور با نظام تأمین مالی بانک و بازار سرمایه‌محور» مستلزم تغییر رویکردها در حوزه‌های مختلف بالاخص سیاست‌گذاری در بازارهای پولی و مالی است. در هر اقتصادی، با پیشرفت ابزارهای مالی، سهم بازار سرمایه از میزان تأمین مالی افزایش می‌یابد.

8- ساماندهی هزینه‌های بودجه ای از طریق ارتقای نظارت مالی و بهبود عملکرد خزانه‌داری کشور.

جمع‌بندی

انطباق واقعیات اقتصادی کشور با ارقام موجود در لایحه بودجه ۱۴۰۰ از جمله افزایش ۴۷ درصدی منابع و مصارف عمومی نسبت به قانون بودجه ۹۹ بدون ارائه برنامه جدید برای افزایش منابع، بیش برآورد کردن درآمدهای نفتی که مغایر با ادعای کاهش وابستگی بودجه به نفت است، پیش‌بینی حصول ۲۵هزار میلیارد تومان از محل درآمدهای فروش اموال مازاد دولتی(که احتمال تحقق این موضوع با حدث و گمان روبرو است)، فروش اوراق پیش‌فروش نفت یا همان اوراق سلف نفتی و پیش‌بینی درآمد ۷۰ هزارمیلیارد تومانی آن، نشانگر تلاشی برای ترازکردن صوری بودجه و پوشاندن کسری بودجه است.

کسری بودجه با پیامدهایی از جمله، چاپ پول بی‌پشتوانه و برداشت از صندوق توسعه ملی که سبب انباشت حجم نقدینگی در کشور و افزایش بار تورمی بر اقتصاد خواهد شد.

در مجموع، اعداد و ارقامی که در این نوشتار صرفاً به برخی از آنها (از جمله سهم بالای درآمدهای نفتی و سهم پایین درآمدهای مالیاتی)اشاره شد نشان می‌دهد که لایحه‌ی بودجه با اقتصاد مقاومتی و اصلاح ساختاری بودجه فاصله دارد.

این در حالی است که در شرایط فعلی کشور تحقق رونق تولید، جهش تولید و اجرای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی راهبردی مهم بوده و باید رویکردها و اصلاحات ساختار بودجه به نحوی تعیین شود که با اجرای سیاست‌های مالی متناسب، موجبات تغییر چشم‌گیر در تولید فراهم شود.

در این راستا قطع وابستگی مستقیم بودجه از نفت در محورهای درآمدزایی پایدار و ثبات در اقتصاد و تدابیر لازم برای به کارگرفتن روش‌های مختلف درآمدزایی به جای نفت (از جمله رشد صادرات غیرنفتی، مولدسازی دارایی‌های دولت و …) و در قالب اصلاح سیستم مالیاتی و برنامه‌های ارتقای کیفیت مالیات ستانی، پیاده‌سازی مالیات برمجموع درآمد خانوار و کاهش معافیت‌های مالیاتی بایستی مورد توجه و در دستور کار قرار گیرد.

دکتر امیرحسین طاهری

عضو هیات علمی دانشگاه خوارزمی