نقش و اهمیت برنامه های استراتژیک در بودجه سال ۱۳۹۷- قسمت اول
با عنایت به طرح لایحه بودجه سال 1397 و عملیاتی بودن این بودجه،دکتر امیر حسین طاهری در یادداشتی به بررسی این موضوع پرداخته که در دو قسمت ارائه می گردد. در قسمت اول به توضیح بودجه ريزي عملياتي، جایگاه برنامه های استراتژیک در بودجه عملیاتی، روش های اجراي بودجه ريزي عملياتي و معایب و مزایا این نوع از برنامه ریزی بودجه می پردازد و در قسمت دوم به متغییر های بودجه از جمله قیمت نفت و ارز اشاره می کند.
5 دسامبر 2017 08:02
دکتر امیر حسین طاهری
مقدمه
بخشنامه بودجه ۱۳۹۷، نقشه راه و مسیر رفتاری دولت را ترسیم کرده و رویکرد اصلی «رشد اقتصادی فراگیر، اشتغال‌زا و ضد فقر» را هدف قرار داده است. با توجه به تکلیف دولت براساس بند «پ» ماده ۷ برنامه ششم توسعه (از سال اول اجرای قانون برنامه) مبنی بر تنظیم سالانه اعتبارات ۲۰ درصد دستگاه‌های اجرایی مندرج در قوانین بودجه سنواتی به‌صورت بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد، ۴۰ درصد از دستگاه‌های اجرایی، بایستی عملکرد خود را به شکل کمی و قیمت تمام‌شده به سازمان برنامه و بودجه ارائه کنند، تا منابع لازم بر اساس عملکرد دستگاه‌ها تخصیص یابد. در واقع این تصمیم و اقدام مسئولین بودجه کشور مبنی بر عملیاتی کردن بودجه ریزی و قیمت گذاری بر فعالیت‌ها به منظور سهولت در تشخیص بودجه مورد نیاز هر بخش(ابتنای بودجه بر اساس عملکرد)به عنوان گامی بلند در بودجه ۹۷ ( نسبت به سال۹۶) بوده است لذا در این یادداشت به بررسی مفهوم و روش ها، مزایا و معایب بودجه عملیاتی با نگاهی بر متغیرهای کلان در لایحه بودجه سال 97 خواهیم پرداخت.
بودجه ريزي عملياتي چیست؟
بودجه ريزي عملياتي نوعي سيستم برنامه ريزي، بودجه ريزي و ارزيابي است كه بر رابطه بودجه هزينه شده و نتايج مورد انتظار تأكيد مي كند. پاسخگویی بخش هاي مختلف اداري و مدیران بر اساس شاخص هاي عملكرد و تخصيص منابع براساس اولويت امور و نتايج قابل اندازه گيري از جمله ویژگی های بودجه ريزي عملياتي است.
در واقع بودجه ريزي عملياتي يك برنامه تلفيق عملكرد سالانه و بودجه سالانه بوده كه روابط بين سطح اعتبارات برنامه و نتايج مورد انتظار را نشان داده و تائيد مي كند كه يك هدف يا مجموعه اي از هدف ها بايد با مقدار معيني از اعتبارات حاصل شود. يك بودجه عملياتي علاوه بر تخصيص هزينه ها، فعاليت( همه فعاليت هاي مستقيم و غيرمستقيم) مورد نياز براي پشتيباني يك برنامه را تعريف و تعيين مي كند. يك بودجه عملياتي عبارت است از يك برنامه سالانه به همراه يك بودجه سالانه كه رابطه ميان ميزان وجوه تخصيص يافته به هر برنامه با نتايج به دست آمده از اجراي آن برنامه را نشان مي دهد. اين بدان معني است كه با هر ميزان مخارج انجام شده در هر برنامه، مي بايد مجموعه معيني از اهداف تامين شود.
جایگاه برنامه های استراتژیک در بودجه عملیاتی
در واقع بودجه عملياتي محصول برنامه ريزي استراتژيك است كه درآن تصميمات مربوط به تخصيص بهينه منابع برپايه نتايج پذيرفته شده و محك هاي سازماني مربوط به اهداف كلي، اختصاصي، استراتژي ها و برنامه هاي عملياتي هر سازمان صورت مي گيرد و لذا لازمه اش تهیه و تدوین برنامه هاي استراتژيك براساس نيازها و بر مبناي داده ها و اطلاعات است و تهيه برنامه استراتژيك، موجب می شود هر سازمان دریافت کننده اعتبارات دولتي بودجه خود را طوري تهيه و تنظيم مي كند كه تصميم گيري هاي داراي اولويت مربوط به برنامه استراتژيك خود را منعكس كند و طبیعتا تقاضاي بودجه توسط هر سازمان بيانگر نيازهاي آن سازمان براي اجراي نتايج داراي اولويت در برنامه استراتژيك خود خواهد بود.
روش های اجراي بودجه ريزي عملياتي
اگر چه از روش هايي نظير بودجه سرانه و روش ثابت گرفتن هزينه كل نيز به عنوان روش هاي بودجه ريزي عملياتي نام برده مي شود اما حسابداری قيمت تمام شده، کارسنجی و هزينه يابی بر مبنای فعاليت، سه روش اصلي اجرای بودجه ريزی عملياتی، هستند که به تشریح این روش ها می پردازیم.
الف)تنظيم بودجه ريزي عملياتي طبق حسابداري قيمت تمام شده
استقرار يك نظام كامل حسابداري قيمت تمام شده در كنار نظام حسابداري مالي موسسه لازمه تنظيم بودجه عملياتي با استفاده از روش محاسبه «قيمت تمام شده» خواهد بود. مراحل آن به شرح ذیل است:
1- طبقه بندي عمليات
2-انتخاب واحداندازه گيري
3-پيش بيني حجم عمليات
4-محاسبه هزينه عمليات
روش حسابداري قيمت تمام شده به لحاظ در نظر گرفتن كليه عناصر هزينه(حقوق و دستمزد ، وسايل و ملزومات و حتي استهلاك) روش كاملي است. اما اجراي آن محتاج استقرار يك نظام حسابداري مالي و قيمت تمام شده (صنعتي) پيشرفته است كه در بسياري از موسسات عملاً مقدور نيست، علاوه بر آن متناسب با تغيير قيمت ها و دستمزدها، هزينه واحد كار نيز بايد دائماً محاسبه و تغيير داده شود.
ب) تنظيم بودجه ریزی عملیاتی با روش اندازه گيري كار براي برآورد هزينه هاي اداري و پرسنلي
در اين روش فقط يكي از عناصر هزينه، يعني مقدار زمان مصروفه براي تكميل يك واحد كار، در نظر گرفته میشود و سايرعناصر هزينه از قبيل مواد و وسايل و هزينههاي استهلاك كه در روش قيمت تمام شده محاسبه ميشوند درنظر گرفته نميشوند. در واقع دراين روش رابطه حجم كار و زمان لازم براي انجام دادن آن مورد توجه است. دو روش معمول براي اندازه گيري كار، يكي براساس بررسي هاي زماني و ديگري بر مبناي تجزيه وتحليل آماري مي باشد.
ج-روش هزينه يابی بر مبنای فعاليت(ABC)
يكي از سيستم هاي جديد هزينه يابي كه مي تواند بصورت جداگانه يا همراه با ساير سيستم هاي هزينه يابي بكار گرفته شود سيستم هزينه يابي بر مبناي فعاليت است. يكي از ويژگي هاي مهم ABC كه متمايز کننده آن از سيستم هاي سنتي است، توجه به پديده هاي نوين و اثرات تكنولوژي حاكم بر فعاليت هاي خدماتي امروزي است که تا حد ممكن با بكارگيري روش هاي مناسب، اين اثرات را به طور كمّي جذب خدمات ارائه شده مي كند. اين سيستم، در مقايسه با سيستم هاي هزينه يابي سنتي بدليل استفاده از مبناهاي تسهيم هزينه متناسب با هر فعاليت، براحتي قادر به محاسبه و سنجش تاثير روش هاي نوين در محاسبه بهاي تمام شده خدمات مي باشد. علاوه بر اين، سيستم ABC فلسفه نوين مديران را كه ارائه خدمات بهتر توام با هزينه پايين تر است را مد نظر قرار مي دهد. بر خلاف روش هاي سنتي هزينه يابي، ABC در سيستم هاي خدماتي و توليدي پيچيده و غير معمول نيز كاربرد دارد. در اين گونه موارد اين سيستم دو نوع هزينه متغير جديد را كه عبارتند از: هزينه هاي مربوط به پيچيدگي و هزينه تنوع خدمات را در ساختار هزينه ها در نظر مي گيرد. اين ويژگي هاي برتر باعث شده است، روز بروز بر استفاده كنندگان اين سيستم و كاربردهاي گوناگون آن افزوده شود. بطوري كه سازمان هاي امروزي خصوصا” سازمان هاي در سطح جهاني دستيابي به اين سيستم و استفاده از توانايي هاي آن را به عنوان يك مزيت برتر براي سازمان خود تلقي مي كنند.
مزایاي بودجه ریزي عملیاتی
1 – شفاف سازي فرآیند بودجه ریزي
2 – صرفه جویی اقتصادي
3 – پرهیز از موازي کاري
4 -ارتقاي کارآمدي
5 – افزایش کارایی و اثر بخشی عملکرد دولت و سازمان ها از طریق تمرکز منابع در جهت ضروري ترین و مهم ترین نتایج
6 – اصلاح و بهبود تصمیم گیري در مورد موثرترین راه براي استفاده از منابع محدود کشور
7 – بهبود عملکرد از طریق پیوند دادن بودجه و عملکرد برنامه
8 -مسئولیت پذیرتر ساختن مدیران در قبال تصمیماتی که روي نتایج بودجه تاثیر می گذارند.
9 -حمایت بهتر مدیریت توسط پیوند نتایج بودجه و برنامه و سنجش عملکرد بودجه با برنامه در فرآیند کنترل و گزارش نتایج
10 – ارائه سیستم و فرآیندي که در آن تصمیم گیري هاي مربوط به بودجه اساسا” بر پایه اي قابل سنجش بودن و اهداف داراي اولویت صورت می گیرد.
11- افزایش پاسخگویی براساس نتایج : اگرچه بسیاري از دولت ها دسترسی به اطلاعات عملکرد خود را امکان پذیر می سازند اما در وراي بحث هاي سیاسی ، اطلاعات عملکرد منتج از بودجه ریزي عملیاتی می تواند به شیوه هاي مختلف نظیر اسناد بودجه اي، برنامه هاي راهبردي وگزارش عملکرد به اطلاع عموم برسد.
12- بهبود مدیریت عملکرد: اطلاعات عملکرد بیشتر مورد استفاده مدیرانی که مایلند کارایی عمیاتی برنامه ها و فرآیندهاي کاري خود را افزایش دهند.
13 – بهبود نحوه تخصیص : در بودجه ریزي عملیاتی منابع با شاخص هاي عملکرد مرتبط می شود. مرتبط ساختن برنامه ریزي راهبردي به تخصیص منابع یکی از الزامات اصلی تخصیص منابع بر مبناي هدف است.
14 -بودجه ریزي عملیاتی روابط بین هزینه ها و نتایج را مشخص می کند و نیز چگونگی ایجاد این روابط را توضیح می دهد و بهنگام بروز انحراف بین برنامه ها و واقعیت ها، مدیران می توانند بکارگیري منابع را مورد بررسی قرار داده و چگونگی برقراري ارتباط بین این منابع و نتایج مورد انتظار را به منظور تعیین اثربخشی و کارایی برنامه ها مورد تجزیه و تحلیل قرار دهند. به عبارت دیگر بودجه ریزي عملیاتی بر 2 موضوع ستانده و ارتباط بین ستانده یا تولید و نتیجه یا رضایت مردم تاکید دارد.
15- و در نهایت اینکه بزرگترین مزیت بودجه ریزي عملیاتی ، کنترل بهتر نهاد اجرایی است.
معایب بودجه ریزی عملیاتی
زمان بر و پرهــزینه و پیچیده بودن فرآیند شــناسایی هزینه فعالیت ها از نقاط ضعف این نوع بودجه ریزی است که مستلزم صرف زمان و انرژی زیادی خواهد بود. همچنین، ترس از استفاده از شاخص ها برای مــجازات و تنبیه، پتانسیل زیادی برای ایجــاد مقاومت دارد. شاخص های عملکردی که از طریق ارتقاء سیستم های اطلاعاتی مالی و مدیریتی ، ممکـــن می گردد نیز چالشی است که در مــسیر تعریف بــودجه عملیاتی مطرح است. تعیین اهداف برای خروجی های بــرنامه، هزینه واحد و نتایج بدست آمــده از بـرنامه در بودجه عملیاتی فقط بخشی از راه حل است و مــهمتر از آن فـراهم کردن اطلاعات معتبر و به موقع در خــصوص عملکرد بــرنامه در طول سال است.
به طور کلی می توان گـفت یکی از مهمترین وجــه تمایز این شیوه ها نوع اهداف آن هاست به گونه ای که پاسخ گویی مــالی برای شـیوه ی بودجه ریــزی افزایشی اولین هدف تلقی می شود و در صورتی که هدف اصلی بودجه ریزی بــرنامه ای، پاسخ گویی بـرنامه ای است. بودجه ریزی های عملیاتی بر مــبنای صفر هر کدام به ترتیب کارآیی پی گیری بـرنامه های اولویت دار را مــبنای عمل خود قرار می دهند. هــمین طور نـقش آفرینان اصلی هر کدام از شیوه های بودجه ریزی نسبت به دیگری متفاوت است و اجراء دقیق هــر کدام از شیوه ها رابطه تنگاتنگی با شــناسایی دقیق نقش آفرینان اصلی دارد .
ادامه دارد ….
دکتر امیرحسین طاهری
عضو هیات علمی دانشگاه خوارزمی
با سلام وتحیت و عرض ادب خدمت دکتر طاهری
آنچه در این مقاله آمده توضیح روند بودجه ریزی عملیاتی دودهه برنامه ریزی کشور است یک نکته اساسی بر مقاله مذکور وارد است وآن اینکه وقتی شما بودجه ریزی رابر اساس تلفیق عملکرد سالانه وبودجه سالانه تعریف و تنظیم وبودجه ریزی می کنید استراتژی چه مفهومی پیدا می کند و محلی از اعراب است برنامه استراتژی زمانی مفهوم پیدا می کند که در راس هرم برنامه نویسی تا بودجه ریزی قرار گیرد ،هیچ وقت استراتژی از عملکرد بیرون نمی آید (سازمان برنامه وبودجه سالهاست گرفتار این مقوله است و برنامه ۹۷ هم استثنا نمی باشد.
منتظر قسمت دوم هستم تا بتوانم قضاوت بیشتری داشته باشم.