نگاهی تاریخی به نظام ارزی و نرخ ارز در ایران، حاکی از این است که قبل از پیروزی انقلاب اسلامی نظام حاکم بر بخش ارزی کشور، نظام نرخ ارز ثابت بوده است که براساس مقتضیات زمان و با توجه به توانمندیهای مالی خارجی، نرخ اسعار(قیمت) از طرف دولت تنظیم و تعیین شده است. ((برای مثال در شهریور 1320 نرخ رسمی دلار آمریکا 35 ريال اعلام شد و سپس این نرخ تا سال 1346 با توجه به مقتضیات و امکانات روز با نوسان همراه بود تا در نهایت در 75 ريال تثبیت شد.)) اما کنترل و نظارت دولتی و سهمیهبندی ارزی و تعیین اولویتهای کشور برای مصارف ارزی همچنان تا سال 1352 که مصادف با افزایش شدید قیمت نفت در بازارهای جهانی و افزایش قابل ملاحظه درآمدهای کشور از محل صادرات نفت بود- حفظ شد. در سال 1352 با حفظ نظام ثابت ارزی ريال به طور آزاد و به دور از سهمیهبندی قابل تبدیل شد.
پس از پیروزی انقلاب اسلامی نیز بر رقم فشارهای بسیار شدید شرایط جنگ تحمیلی، کاهش امکانات صادرات نفت، افزایش تقاضا برای واردات، کاهش قیمت نفت و قدرت خرید دلار در سطح بینالمللی و نظایر آن، سیاست کنترل ارزی در جهت تضعیف ارزش ريال در بازار ارزی کشور ادامه یافت. هدف دولت در این دوران ثابت نگه داشتن ارزش رسمی ريال بود، لذا سیاستهای شدیداً مداخله گرانهای در بازار ارز اعمال می نمود.
آغاز جنگ تحمیلی و ایجاد شرایط اجتماعی، اقتصادی و سیاسی ناشی از کاهش درآمدهای ارزی و نیاز به واردات، دستیابی به هدف حمایت از ارزش رسمی ريال در نرخ تعیین شده را مشکلتر نمود. از اینرو همیشه همراه با محدودیتها و کنترلهای اعمالی دولت، بازاری به صورت موازی ایجاد میشد که نیازهای قشر خاصی از جامعه را که تقاضایشان بیجواب مانده بود را، پاسخ می داد.
بنابراین بازار آزاد ارز به تدریج شکل گرفت و سیر صعودی اسعار (قیمت) در آن آغاز شد. ادامه سیاستهای اداری و کنترل شده در تخصیص عوامل تولید همزمان با پایان یافتن جنگ و کاهش مشکلات و موانع برون مرزی منطق خود را از دست داد از اینرو سیاستهای اقتصادی با هدف دستیابی به وضعیتی متعادل و قابل قبول مورد تجدید نظر قرار گرفت و خطوط اصلی آن در قانون برنامه اول توسعه ترسیم شد که عمدهترین سیاستهای اقتصادی آن، اصلاح نظام ارزی کشور بود. به این منظور از نیمه دوم سال 1368 نرخهای ترجیحی برای دلار آمریکا اعلام شد.
اگرچه مسیر حرکت نرخهای اعلام شده معکوس انتظارات عقلایی بود، به طوری که در آغاز نرخ ترجیحی – رقابتی هردلار آمریکا 1000ريال اعلام شد. سپس در سه ماه این نرخ به 975 ريال سپس به 800 ريال و در نهایت در سال 1369(به صورت دستوری و اداری) به 600 ريال تبدیل شد؛ ولی عملکرد کلی آن بازکردن فضای لازم برای تعدیل نرخ 70ريالی برای هر دلار بود که حدود 20 سال ثابت مانده بود. در آغاز سال 1372 نظام ارزی کشور از نظام نرخ ارز ثابت به یک سبد ارزی (حق برداشت مخصوص) به نظام ارز شناور مدیریت شده تبدیل شد. چنانچه در سه ماه نخست اجرای آن از جمله سیاستهای موفق بود؛ اما بسیاری از عوامل اقتصادی و گاهی سیاسی از جمله افزایش حجم گشایشهای اعتبارات اسنادی سررسید شده، بروز بحران در بدهیهای خارجی و تلاش در جهت استمهال آنها، پررنگ شدن مجدد بازار ارز آزاد و ایجاد شکاف میان نرخ آن با نرخ اعلام شده رسمی، عدم توانایی بانک مرکزی برای انجام تعهد خود مبنی بر بازگذاشتن حساب سرمایه و فروش 5000 دلار ارز به هر متقاضی، مانع استمرار آن شدند. در نتیجه دولت از نیمه دوم سال 1373 از سیاست مبتنی بر نظام شناور ارز صرفنظر کرد و سیاست جدیدی براساس تثبیت ارزش ريال و تعدیل آن برحسب ضرورت در پیش گرفت و کنترلهای ارزی شدیدی نیز اعمال شد.
در سال 1374 حساب سرمایه مجدداً بسته و بازار ارز آزاد غیرقانونی اعلام شد. گذر از دوران بحران و تثبیت شرایط اقتصادی و موفقیت در پرداخت بخشی از بدهیهای خارجی وضعیت ارزی کشور را بهبود بخشید. از طرف دیگر با هدف تشویق صادرات غیرنفتی امتیازهایی به دستاندرکاران این بخش اعطا شد که در بخش ارزی، نقل و انتقال تعهدات ارزی در بازار بورس اوراق بهادار در مردادماه 1376 با نرخهای توافقی و البته تحت نظارت و کنترل کامل بانک مرکزی امکانپذیر شد و بانک مرکزی هم برای جلوگیری از نوسانات بیش از حد در آن مداخله کرد. البته کاهش قیمت نفت در سالهایی مانند 1377 و اوایل 1378، و بدنبال آن کاهش عرضه ارز دولتی در بورس اختلالهایی را در این بازار سبب شد. بروز شکاف میان نرخ ارزهای شناور و صادراتی با نرخ واریزنامهای و مسائل و مشکلات تخصیصهای ارزی اداری، لزوم حرکت به سمت تکنرخی شدن ارز به منظور استفاده بهینه از منابع محدود و با نرخهای واقعی را دوباره ضروری نمود از اینرو در قانون بودجه سال 1380 مقرر شد که بودجه سال 1381 با اعمال سیاست تکنرخی ارز تنظیم شود. نکته مهم این است که در هیچکدام از بندهای تبصره «29» قانون بودجه 1380- که مربوط به سیاست تکنرخی شدن نرخ ارز و شرایط و الزامات آن است به نوع نظام ارزی- که بستر حرکت تکنرخ مورد نظر باشد- اشارهای نشده است. بنابراین بطور رسمی نمیتوان اشاره کرد که نظام ارزی کشور دوباره به سمت نظام شناور یا هرنوع نظام دیگر مدیریت میشود. فقط میتوان گفت که نرخ مبنای اعلام شده هر دلار معادل 7700ريال (نرخ منظور شده در قانون بودجه سال 1381) فقط نرخ مبنا بوده و آن نرخی است که درآمدهای ريالی دولت از نظر معادلسازی درآمدهای ارزی به درآمدهای ريالی تحقق مییابد.
از آغاز برنامه سوم توسعه نیز بحث «ثبات نرخ» ارز برای امکان برنامهریزی فعالان اقتصادی همواره مطرح بوده است و دولت توانست نرخ ارز را تا حدودی ثابت نگه دارد. البته در بحث میزان نرخ ارز و تغییرات کم آن همواره اختلاف نظر و انتقادهای شدیدی وجود داشته است؛ زیرا برخی از صاحبنظران تأمین درآمدهای بودجهای را اصلیترین متغیر تعیینکننده نرخهای ارز کشور میدانند. در برنامه چهارم توسعه نیز بر کنترل نوسانات شدید نرخ ارز و تداوم سیاست یکسانسازی آن تاکید شده و نظام ارزی کشور بهطور رسمی نظام شناور مدیریت شده اعلام شد که نرخ ارز باید با توجه به سازوکار عرضه و تقاضا و ملاحظات حفظ توان رقابت بنگاههای صادر کننده تعیین شود.
در سالهای اخیر با وجود آنکه نظام ارزی را نظام ارز شناور مدیریت شده بیان میکنند، اما با توجه به سهم بالای درآمدهای نفتی در عرضه ارز و تسلط دولت بر آن و با توجه به هماهنگی تغییرات ريال با دلار بهتر است نظام ارزی کشور را نظام ارزی میخکوب قابل تعدیل به دلار بدانیم در واقع چه در دورانی که اقتصاد کشور با توجه به دگرگونی های مختلف (تحریم اقتصادی، جنگ تحمیلی، کاهش قیمت نفت و …) براساس سیاست های سالانه اداره می شد و چه در دوران اجرای قوانین برنامه های توسعه، سیاست های پولی از لحاظ مقدار و رشد مسیر برنامه ها را دنبال نکرده و تحت الشعاع ملاحظات بودجه ای قرار گرفتند. به عبارت دیگر، اگرچه نگرش برنامه های توسعه ای کشور به سیاست پولی، اعطاء بهای بیشتری به دیدگاه طرفداران نظریه پولی (عرضه پول متناسب با نرخ رشد اقتصادی، شناوری پول ملی در مقابل سایر اسعار (قیمت) تا رسیدن به نقطه تعادل) است، اما در عمل اجرای سیاست های پولی و ارزی مبتنی بر اهداف بودجه ای بوده است.
همانطور که اشاره شد در زمینه سیاست های ارزی، در برنامه اول توسعه سیاست ارزی اعمال شده گرچه در راستای برنامه گام برداشت، اما در انتها نتوانست آنچه را که در برنامه تدوین شده بود محقق سازد. در قانون برنامه دوم نیز سیاست های اتخاذ شده به گونه ای بود که به نرخ های متعدد برابری پول ملی و تضعیف ارزش مؤثر آن انجامید. شرایطی که در نهایت کشور را به دلیل تألی فاسد نظام چند نرخی به سمت یکسان سازی نرخ ارز در برنامه سوم توسعه وادار ساخت. اگرچه از برنامه سوم توسعه تاکنون نظام نرخ ارز شناور مدیریت شده به عنوان نظام ارزی کشور معرفی می شود، اما از سال 1381 تاکنون در عمل ارزش اسمی ریال در برابر دلار آمریکا با نرخ رشد ملایمی کاهش داده شده و ارزش ریال درمقابل سایر ارزها نیز بر مبنای نرخ برابری دلار آمریکا با آن ارزها تعیین می شد که نوعی نظام نرخ ارز میخکوب خزنده را به ذهن متبادر می سازد.
جمع بندی
مطالعات انجام شده در زمینه نرخ ارز و آثار و تبعات آن بر بخش های اقتصادی و مقایسه نتایج بدست آمده از این مطالعات، موید آن است که نرخ ارز بر متغیرهای کلان اقتصادی، ریسک و عدم اطمینان موثر بوده و آثار نامتقارنی را در برخی از حوزهها از خود برجای میگذارد. بر این اساس به نظر می رسد توجه تصمیم گیران و سیاستگذاران اقتصادی کشور به اثرات تعیین نرخ ارز بر بازارها و متغییرهای اقتصادی مطلوب بوده و از آثار ناخواسته آن می کاهد.
بر اساس مطالعات انجام شده می توان گفت با توجه به وجود رابطهای مثبت و کاملا معنیدار بین کاهش ارزش پول ملی و رشد اقتصادی بهخصوص در کشورهای در حال توسعه، (( تضعیف پول ملی یعنی تقویت رقابتپذیری صنایع داخلی در مقابل صنایع مشابه خارجی. قدرت رقابت بیشتر یعنی تولید، اشتغال و رشد بیشتر)) سیاستگذار ارزی در کشورهای در حال توسعه نباید محدودیتی برای تضعیف ارزش پول داخلی را در نظر بگیرد. چرا که تضعیف واقعی هرچه بیشتر پول داخلی یعنی ایجاد بستر مناسب برای رشد اقتصادی که نیاز مبرم یک اقتصاد در حال توسعه است. تا زمانی که افزایش نرخ دلار باعث هیجان در بازار نشده است، مسئولیت اصلی سیاستگذار ارزی افزایش نرخ دلار است تا رقابتپذیری و رشد اقتصادی را در حدی که در توانش است، تضمین کند. بهعبارت دیگر سیاست ارزی دو هدف را دنبال میکند: تضعیف واقعی مداوم پول ملی برای ایجاد رشد و در عین حال تضمین ثبات بازار با محور قرار دادن نرخ واقعی ارز نه اسمی.
از آنجا که ما هنوز قادر نشدهایم مانند دیگر کشورها نظام تک نرخی داشته باشیم، مهم آن است که هرچه سریعتر آن را احیا و دو هدف ذکر شده را بهطور مستمر دنبال کنیم. در این بین انتخاب نظام ارز شناور مدیریت شده در صحنه عمل به جای نظام ثبات اسمی ارز فعلی و همراهی یک سیاست ارتباطی قوی مبتنی بر چرایی انتخاب این اهداف از یکسو و تعریف حد تغییرات مدنظر در بازهای یک ساله و اعلام آن به عموم که خود به معنی اصلاح ساختار سیاست ارزی است از جایگاه پراهمیتی برخوردار است. از سوی دیگر مکانیسم مداخله باید هرچه سریعتر از سوی سیاستگذار شفاف شود. تعریف تزریق روزانه ارز و حذف رانت ناشی از آن و بیان مقادیری که هر روز در بازار به فروش میرسد نیز میتواند تاثیر شگرفی بر اصلاح ساختار سیاستگذاری داشته باشد.
همراه با آن تعمیق بازار ارز و تعریف ابزار مشتقه ارزی، از قراردادهای آتی گرفته تا آپشنهای مختلف در بازار، امری است که ضروری است و سیاستگذار هم باید این تسهیلات را برای عموم تعریف و هم از آن برای سیاستگذاری استفاده کند. نمیتوان برای همیشه چارچوب بازار ارز دهههای گذشته را دنبال کرد. بهخصوص آنکه امروز در پی آن هستیم تا ارتباط قویتری با بانکها و سرمایهگذاران خارجی داشته باشیم و تعریف این ابزار برای کاهش ریسک، مشوق بیشتری برای ورود سرمایه خارجی است.
همچنین تعریف حسابهای ارزی در سیستم بانکی که خوشبختانه بانک مرکزی بهدنبال پیریزی آن است به گره خوردن بازار داخلی به بازارهای مالی دنیا کمک میکند و باید تضمین بیشتری داد که پس از احیای نظام تک نرخی هرگونه محاسبه ریالی این سپردهها فقط و فقط و تحت هر شرایطی با نرخ بازار انجام میشود حتی اگر باز نظام تک نرخی از بین رود تا به این شکل عموم مردم تشویق شوند تا به افتتاح حساب ارزی اقدام کنند.
دکتر امیرحسین طاهری
عضو هیات علمی دانشگاه خوارزمی