توسط : حکومتها، بر اساس قوانین، حکمرانی میکنند. لذا، برای مشروعیت بخشی به اقدامات خود، به نظام قانونگذاری متوسل میشوند. با این وصف انتخابات میتواند مبنای اقتدار حکومتها و منشأ تصمیمات و اقدامات حکومتی باشد..
انتخابات در نظام جمهوری اسلامی که مردم، رکن مهم آن محسوب میشوند بسیار حائز اهمیت است. فصل پنج قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به حق حاکمیت ملت و قوای ناشی از آن اختصاص دارد و در اصل پنجاه و هشتم قانون اساسی آمده است که: اِعمال قوه مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی است که از نمایندگان منتخب مردم تشکیل میشود. نقش انتخابات در حکمرانی ایجاب می کند که: سیاستها، قوانین و مقررات ناظر بر نظام انتخاباتی کشور به نحوی باشد که بتواند بین مطالبات مردم و حق حاکمیت رابطه منطقی برقرار کند. اما قانون انتخابات مجلس به دلیل عدم جامعیت و تغییرات مکرر، تا کنون نتوانسته از عهده این مهم برآید.
اصلاحات مکرر قانون انتخابات مجلس در تمامی ادوار، مسأله مورد توجه این گزارش است. این مسأله موجب بروز چالش های متعدد در حکمرانی و کاهش اعتماد مردم و در نتیجه کاهش مشارکت در انتخابات شده است. در این نوشتار ضمن بررسی دلایل اصلاحات مکرر قانون انتخابات چالش ها و اشکالات اساسی قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی را شناسایی و نظرات و پیشنهادات اصلاحی ارائه شده است.
دلایل تغییرات مکررقانون انتخابات:
تغییرات مکررقانون انتخابات از سه جنبه علّی، ساختاری و محتوایی
الف: بررسی علّی: قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی که در حال حاضر مبنای برگزاری انتخابات است در تاریخ 9 اسفند 1362 به تصویب نمایندگان رسیده اما تا کنون بارها در آستانه هر انتخاباتی، دستخوش تغییر و اصلاحات شده است. اما نه تنها نتوانسته سازوکاری جامع و خالی از اشکال برای جامعه تعریف کند، بلکه شائبه تلاش نمایندگان برای حذف رقبا را در اذهان مردم تقویت کرده است.
نتایج یک تحقیق که در فصلنامه دانش حقوق عمومی متعلق به پژوهشکده شوراینگهبان منتشر شده نشان میدهد که قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی از دورة اول تاکنون 42 مورد دستخوش تغییر و اصلاح شده است. (پنج قانون در این خصوص نیز برای برگزاری انتخابات دورة اول مجلس به تصویب شورای انقلاب اسلامی رسیده است)
تصویب 42 طرح یا لایحه، مختص اصلاح قانون انتخابات، فراتر از میزان معمول سایر قوانین است که با توجه به افزایش شرایط سلبی و ایجابی داوطلبان در بسیاری از این قوانین، میشود گفت که تعارض منافع[1] نمایندگان یکی از دلایل اصلی تغییر مکرر قانون انتخابات بوده است”
گرچه، برخی تغییرات و اصلاحات در قوانین جاری ازجمله قانون انتخابات، در شرایطی لازم میشود؛ اما آنچه در اصلاحات مکرر قانون انتخابات خودنمایی میکند نکات مربوط به شرایط داوطلبی برای ممانعت از ورود داوطلبان در انتخابات است. لذا، باتوجه به اینکه قاطبه نمایندگان هردوره برای شرکت در انتخابات دوره بعدی داوطلب میشوند، از این رو، اِعمال تغییرات مکرر آن هم در بندهای مرتبط با شرایط انتخاب شوندگان، شائبه تعارض منافع قانونگذار را به ذهن متبادر میکند.
برابر اصل 71 قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی میتواند برای عموم مسائل کشور قانون وضع کند. لذا، قانونگذاری در مورد انتخابات و حتی اصلاح قانون انتخابات توسط نمایندگان مجلس (ولو با انگیزۀ تأمین منافع انتخاباتی خودشان) گرچه در چارچوب اختیارات قانونی نمایندگان است، اما تغییرات مکرر قانون به ویژه در مورد انتخابات که نمایندگان شخصاً در آن ذینفع هستند، چندان پسندیده و مبتنی بر عدل و انصاف نیست. به عبارت دیگر، اگرچه وظیفه قانونگذاری از اختیارات قانونی نمایندگان است. لیکن برای پیشگیری از تعارض منافع قانونگذاران به صورت منطقی و منصفانه چاره اندیشی نشده است. بدیهی است در چنین شرایطی ممکن است نمایندگان مجلس منافع خود را بر منافع دیگران و حتی منافع ملت و کشور ترجیح دهند.
ب: بررسی ساختاری: قانون انتخابات باید از یک الگوی مشخص و جامع برای انواع انتخاباتهایی که در کشور انجام میشود پیروی کند. تدوین و تصویب قانون جامع انتخابات به عنوان یک قانون مادر برمبنای سیاستهای کلی انتخابات، مصوب مقام معظم رهبری از نیازهای اساسی و بلکه ضرورت اجتناب ناپذیر مقطع کنونی کشور است. قانونی که ضمن تأمین حق حاکمیت ملت، ضامن استمرار حکمرانی مردمسالاری اسلامی باشد و دستخوش تصمیمات سیاسی و تعارض منافع شخصی نمایندگان قرار نگیرد.
در سیاستهای کلی انتخابات، به حقوق مردم، عدالت انتخاباتی، صیانت از آراء به عنوان حقالناس، حقوق داوطلبان ،پیشگیری و برخورد با جرائم انتخاباتی، حضور مسئولانه احزاب در انتخابات، ارتقاء شایستهگزینی و ترویج هنجارهای انتخاباتی و نهادینه کردن آن در فرهنگ عمومی ثبات قوانین انتخابات، ممنوعیت ورود یا دخالت نیروهایمسلح و قوای سهگانه در انتخابات و مواردی سلامت، امنیت، رقابت و مشارکت در انتخابات را تضمین میکند توجه ویژه شده است. تحقق این ارزشهای متعالی مستلزم تدوین قانونی جامع و در برگیرنده تمامی مؤلفههای مورد نظر مقام معظم رهبری خواهد بود[2].
وزیر کشور دولت یازدهم برای اولین بار در سال ۹۵ تدوین لایحه جامع انتخابات را در دستور کار قرار داد، اما پس از آنکه سیاستهای کلی انتخابات در مجمع تشخیص مصلحت نظام تدوین و توسط مقام معظم رهبری ابلاغ شد، وزارتکشور این لایحه را در مهرماه ۹۵ پس گرفت تا آن را بر اساس سیاستهایکلی انتخابات، مجددا تنظیم نماید. سرانجام دولت دوازدهم لایحه “جامع انتخابات” را با قيد يك فوريت به مجلس شوراي اسلامي تقدیم کرد. آنگونه که دست اندرکاران تدوین این لایحه مطرح کردند جنبه تنقیحی، از ويژگيهاي مهم این لایحه بوده که انتظار داشتند با تصويب آن، تمامي احكام قانوني مربوط به انتخابات رياستجمهوري، انتخابات مجلس شوراي اسلامي و انتخابات شوراهاي اسلامي شهر و روستا لغو شود[3] اما نمایندگان مجلس دهم که خود طرح اصلاح قانون انتخابات را در دست بررسی داشتند این لایحه را در اولویت قرار ندادند. در نتیجه، دولت از مجلس یازدهم درخواست کرد بررسی لایحه را در دستور کار قرار دهد. لیکن نمایندگان نیزکه خود طرح اصلاح قانون انتخابات را ارائه کرده بودند به درخواست دولت توجه نکرده و دولت مجبور شد انتخابات سال1400ریاست جمهوری را با همان قانون قبلی برگزار کند.
دولت سیزدهم لایحه جامع انتخابات را از مجلس پس گرفت و تدوین لایحه دیگری را آغاز کرد. همزمان نمایندگان مجلس نیز طرح اصلاح موادی از قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی را ارائه[4] کردند که پس از طی مراحل قانونی در تاریخ 1/5/1402 به تصویب نمایندگان مجلس رسید و پس از تأیید شورای نگهبان در تاریخ 3/5/1402 به عنوان «قانون اصلاح موادی از قانون انتخابات» برای اجرا به قوه مجریه ابلاغ گردید که دولت نیز انتخابات مجلس دوازدهم را بر اساس این قانون برگزار کرد.
کمتوجهی نمایندگان به لوایح دولت در خصوص انتخابات و اصرار بر ارائه طرح، زاویه دیگری را برای نقد عملکرد مجلس، مقابل نگاه نقادان میگشاید.
ج: بررسی محتوایی: قانون انتخابات مجلس در دوره یازدهم دستخوش اصلاحات گسترده شد. که به سختتر شدن مراحل ثبتنام و شرایط داوطلبان منجر شد و در نتیجه مشکلات حقوقی و اجرایی قانون انتخابات بیشتر شد به نحوی که حتی خود نمایندگان هم به هنگام ثبتنام با مشکلاتی مواجه شده و از اقدام خود ابراز پشیمانی کردند و این قانون را نیازمند اصلاح مجدد دانستند[5].
برخی از نمایندگان مجلس از جمله رئیس فراکسیون مستقلین ولایی و یکی از اعضای کمیسیون شوراها و امور داخلی مجلس نیز در نقد اصلاحیه مذکور در مصاحبهای با «شرق» بر سختشدن فرایند ثبتنام داوطلبان و دیگر اشکالات این قانون تأکید کردند.[6]
اما نماینده مردم تبریز در مجلس یازدهم، برخلاف سایر همکاران خود معتقد بود که این قانون نمیتواند باعث شفافیت مالی داوطلبان انتخابات شود؛ چراکه زمینه تقیدی برای اجرای این قوانین در کشور وجود ندارد. وی دراینباره گفت: ممکن است بتوانیم تراکنشهای مالی گردش حسابی را بررسی کنیم، اما از آنجا که گردش مالی در کشور ما شفاف نیست، قطعا بلااثر خواهد بود»
پنج سال سابقه فعالیت اجرائی یا آموزشی یا پژوهشی یا قضائی در یک یا همه آنها در بخش دولتی، عمومی یا غیرعمومی در هنگام ثبتنام، اخذ گواهی معتبر از بالاترین مقام دستگاه که داوطلب در آن کار اجرایی کرده یا تجمیع سوابق اجرایی در دستگاههای مختلف و بارگذاری آن در سامانه ثبت نام، یکی دیگر از مشکلات داوطلبان در زمان ثبتنام بود که در نهایت دستگاه اجرایی مجبور شد بر خلاف نص صریح قانون بارگذاری احکام دال بر مدیریت اجرایی را جایگزین اخذ گواهی معتبر از بالاترین مقام دستگاه کند.
فرآیند پیچیده و زمانبر بررسی صلاحیت داوطلبان نیز که برای برخی از داوطلبان تا آخرین روزهای تبلیغات انتخاباتی ادامه یافته و موجب تضییع حقوق داوطلبان میشود؛ از جمله چالشهای ساختاری و محتوایی قانون انتخابات محسوب میشود.
حد و مرز نظارت و اجرا آنگونه که لازمه اجرای انتخابات سالم و قوی و اطمینانساز باشد در قانون انتخابات ترسیم نگردیده به نحوی که باعث تداخل وظایف دستگاههای مجری و ناظر انتخابات و بروز اختلافات میشود. دامنه این اختلافات در ادوار گذشته به سطح رسانهها و جامعه کشیده شده و جامعه را ملتهب و منتقد کرده است.
برخی از ابهامات که موجب تفاوت برداشت ناظر و مجری از قانون و موجب بروز اختلاف میشود از دیگر اشکالات وارد بر قانون انتخابات است.
از دیگر اشکالات حقوقی وارد بر قانون انتخابات نا مشخص بودن مرجع رسیدگی به تخلفات دستگاه ناظر است. عدالت انتخاباتی از حقوق حقه مردم است، چنانچه درروند نظارت شورای نگهبان حقی از فرد یا افراد تضییع شود و یا شورای نگهبان بدون توجه به حقوق داوطلبان، تصمیمی را اتخاذ نماید که منافع آنها را تهدید یا آبروی فرد یا افرادی را در معرض خطر قرار دهد، حق شکایت قانونی از شورا وجود دارد؟ اما مرجع خاصی در قانون انتخابات تعیین نشده و باید به خود شورای نگهبان شکایت برده شود که در این صورت متشاکی و قاضی (مرجع رسیدگی) یکی شده و نقض غرض است.
عنوان «عدم احراز» در اعلام نتیجه بررسی صلاحیت داوطلبان یکی دیگر از مواردی است که تکلیف آن باید در قانون انتخابات روشن شود. به رغم اینکه مقام معظم رهبری بر اعلام قطعی رد یا تأیید صلاحیت نامزدها تأکید فرمودهاند، معهذا، این عنوان در فرایند بررسی صلاحیت داوطلبان کماکان جاری است.
جمع بندی :
بر مبنای نتایج حاصل از بررسیها که به نمونههایی از آنها اشاره شد، تعارض منافع، عدم یکپارچگی و جامعیت و همچنین کاستیها و نواقص حقوقی و اجرایی قانون انتخابات را میتوان به عنوان اشکالات اساسی این قانون برشمرد. روند ادامهدار اصلاح قانون انتخابات، ازیک سو باعث بیاعتمادی مردم به قانونگذاران شده و از سوی دیگر، دستگاه مجری را با چالشهای اجرایی جدید ناشی از اعمال تغییرات در هردوره مواجه میکند. ایجاد محدودیت و محرومیت برای داوطلبان نمایندگی مجلس، باعث سرگردانی و نگرانی داوطلبان نمایندگی و زمینهساز واکنشهای منفی و انتقادات تحلیلگران و منتقدان شده است. نتیجه همه این فعل و انفعالات و اعلام مواضع و واکنشهای انتقادی، جامعه را به حدی ملتهب میکند که موجب تشکیک در سلامت و رقابتی بودن انتخابات و مآلاً موجب کاهش مشارکت یا عدم رغبت مردم در انتخابات خواهد شد.
پیشنهادات:
-
اصل 71 اصلاح شود. در این اصل، اختیار تصویب قوانین مرتبط با انتخابات مجلس و نمایندگان، از مجلس سلب و برعهده شورایی مستقل ازقوای سهگانه که شائبه تعارض منافع در آن راه نداشته باشد گذاشته شود. (به عنوان مثال؛ تشکیل مجلس مؤسسان، با عضویت تعدادی از اندیشمندان با تخصصهای مورد نیاز و صلاحیتهای لازم با انتخاب مردم و انتصاب تعدادی از فقها و اندیشمندان و حکما توسط ولی فقیه)
-
راه حل کوتاه مدت این است که با حکم حکومتی، تدوین و تصویب قانون انتخابات و اصلاحات بعدی آن بر عهده شورایی مستقل از مجلس گذاشته شود.
-
گزینۀ دیگر برای حل مشکل تعارض منافع و تدوین و تصویب قانون جامع و تقریبا پایدار برای انتخابات این است که: شورایی مرکب از 10 نفر از نمایندگان با انتخاب مجلس و10 نفر به نمایندگی از طرف دولت، اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام و اعضای شورای نگهبان قانون اساسی، لایحه جامع قانون انتخابات را تهیه و از طریق دولت به عنوان لایحه تقدیم مجلس شود و مجلس هم به طور توافقی و بدون تغییرات، آن را تصویب نماید. تغییرات بعدی در این قانون بنا به ضرورت منوط به ارائه لایحه از سوی دولت و رأی سه چهارم نمایندگان باشد. بدیهی است که شورای مذکور برای تهیه پیشنویس اولیه میتواند از متخصصان کاردان و کارشناسان و صاحب نظرانی که ذینفع نیستند استفاده کند.
