توسط : فلسفه قانونگذاری به عنوان یک دانش برای غلبه بر چالش‌های اجتماعی و سیاسی و تبعات ناشی از هرج و مرج، در نظامات قانونگذاری جهان جایگاه قابل اعتنایی دارد. حکومت‌ها نیز بر اساس قوانین، حکمرانی میکنند که خود موجب افزایش قابل توجه قوانین موضوعه و توسل مکرر مجریان به نظام قانونگذاری شدهاست.
هدف اصلی این دانش، متناسب سازی کمیت و ارتقای کیفیت قوانین و کمک به تحقق حاکمیت قانون و حکمرانی است. برای تحقق این هدف، کشورهای مهم جهان از حقوق‌دانانِ مبرز و جامعه‌شناسان توانمند و اندیشمندان عالِم به فلسفه قانونگذاری استفاده میکنند. فلسفه قانونگذاري، نوعاً بر نهاد قانونگذار و بازیگران عرصه قانونگذاري و بر محصول این فرایند، یعنی «قانون» تمرکز دارد.
در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که نظامی مبتنی بر مردمسالاری دینی است؛ قانونگذاری بر مبنای آموزههای دینی و عقلانیت، طراحی و ترسیم شده و برای آن سازوکاری متشکل از نمایندگان منتخب مردم در مجلس شورای اسلامی و نهاد شورای نگهبان قانون اساسی تعریف شدهاست که به استناد اصل پنجاه و هشتم قانون اساسی تصویب قانون به معنای خاص، فقط در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است[1].
پس از انقلاب اسلامی، درطول دوازده دوره که از عمر مجالس قانونگذاری کشور گذشته، موارد قابل توجهی قوانین خوب و اثر گذار در مجلس شورای اسلامی تصویب و به مرحله اجرا گذاشته شده است؛ امّا برآیند عملکرد قانونگذاری مجلس حاکی از این است که در ایجاد بسترها و تمهید شرایط لازم برای تحقق اهداف بلند انقلاب اسلامی و ایجاد عدالت اجتماعی و افزایش رضایتمندی آحاد جامعه، توفیق لازم را نداشته است. مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی و برخی پژوهشگران نیز در همین زمینه و با نگاه آسیب شناسانه مطالعات قابل توجهی داشته‌اند که یافته‌های آنها در قالب کتاب و مقاله علمی با شرح و بسط بیشتری در فضای نت منتشر شده و قابل دسترس میباشد. این گزارش سعی دارد با تبیین مسائل وچالش های نظام قانونگذاری کشور، راه‌حلهای مناسب برای برون‌رفت از آن را ارائه کند.
بررسی اسناد و مشاهدات میدانی اجرای قوانین
کم اثر بودن قوانین موضوعه مصوب مجلس شورای اسلامی دلایل مختلفی دارد که به چند مورد از آن اشاره میشود:
1. نظام انتخاباتی معیوب،
2. بالا به پایین بودن نظام قانونگذاری،
3. پژوهش‌پایه نبودن قانون‌نویسی،
4. عدم اهتمام مدیران دستگاههای اجرایی در تنظیم و ارائه لوایح کاربردی،
5. نبود نظارت اثرگذار بر نحوه اجرای قوانین.
6. عدم بررسی نقاط ضعف یا تبعات ناشی از اجرای قوانین موضوعه.
این‌مهم، منجر به شکلگیری ساختارهای موازی در نظام قانونگذاری جمهوری اسلامی شده که در ادامه با هدف آسیب شناسی دقیقتر به نتایج اجرای برخی از مصوبات مجلس اشاره میشود.
الف: تحلیل توصیفی از عملکرد برنامههای پنجساله پیشرفت کشور
قانون برنامه پیشرفت (توسعه) از جمله قوانین مهمی است که پایه و مبنای تصویب قوانین دیگر دریک دوره پنج ساله است. میزان تحقق اهداف آنها امکان قضاوت در خصوص موفقیت یا عدم موفقیت مصوبات مجلس را فراهم میکند.
به استناد اظهارات رئیس مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی برنامههای توسعه شش دورۀ گذشته دارای نقاط ضعفی بودند که موجب شده میزان اجرای برنامه‌ها فقط 30 تا 35 درصد باشد. ایشان فرایند برنامه‌ریزی در دورههای گذشته را غیر متمرکز دانست و تصریح کرد: تدوین برنامه از ابتدا با نگاه بخشی آغاز و در سازمان برنامه و بودجه تجمیع و تلفیق و در مرحله بعدی در قالب لایحه به مجلس ارسال تا فرایند تصویب آن طی شود. در این مرحله نیز نیازهای محلی و منطقهای نمایندگان مد نظر قرار میگیرد و در نتیجه، برنامههای مصوب، تلفیقی از نگاههای بخشی و نیازهای محلی خواهد شد. (شماره خبر: 1764198 تاریخ انتشار: 04/04/1401 :13:22)
نتایج حاصل از اجرای پنج برنامه 5 ساله از سال1368 تا 1394 در برخی از شاخصهای کلان در جداول زیر ارائه میشود.
ضریب جینی: ضریب جینی شاخصی اقتصادی برای محاسبه توزیع ثروت در بین مردم است. بالا بودن این ضریب معمولا نشان‌دهنده بالابودن اختلاف طبقاتی و نابرابری درآمد است. این شاخص در برنامه ششم توسعه ۳۴/. درصد هدف گذاری شدهاست. ضریب جینی در سال ۱۳۹۵ یعنی سال شروع برنامه ششم توسعه، برابر ۳۹/۰ بود، که در سال ۱۳۹۶ به رقم ۳۹۸/۰ رسیده است.
با اینکه برنامه‌ریزی توسعه برای ضریب جینی ۳۴/۰ بوده است؛ روند افزایشی این ضریب در سال بعد نیز ادامه یافت و در سال ۱۳۹۷ به ۴۰۹/۰ رسید. براساس آخرین اطلاعات مربوط به ضریب جینی در پایگاه دادههای مرکز آمار، این شاخص در سال ۱۳۹۸ به رقم ۳۹۹/ ۰ بازگشته است. به نظر می‌رسد با توجه به نرخ تورم در سال‌جاری، بازهم روند صعودی ضریب جینی را شاهد باشیم (دنیای اقتصاد، درجه انحراف از برنامه ششم، روزنامه شماره5045-9/9/1399شماره خبر3715710)
ضریب جینی در برنامههای پنجساله قبلی نیز درجدول زیر درج شده است.
ملاحظه: نمودار تحقق اهداف برنامه در سایر شاخص‌ها نیز وضعیت مشابهی دارد.
ب: میزان تحقق قوانین بودجه سالانه
بودجه‌ریزی در بخش عمومی کشور برای پیش‌برد مأموریت‌های دولت در یک‌سال مالی نیز بر عهده مجلس شورای اسلامی است. در این باره طی سالهای بعد از پیروزی انقلاب اسلامی اقتصاددانان و نظریه‌پردازان برای تعیین مبانی تصمیم‌گیری و تخصیص منابع محدود در بخش دولتی تلاشهای زیادی کردهاند اما بودجههای مصوب، همچنان در تحقق اهداف اقتصادی ـ اجتماعی برنامه‌ها و اسناد بالادستی موفق نبوده و تحقق صد درصدی پیدا نکرده است.
این نقیصه از آنجا شکل میگیرد که دولتها در پیش‌بینی واقعی درآمد و هزینه یا ناتوان هستند یا از تخصص و دانش لازم برخوردار نیستند. همچنین نمایندگان مجلس نیز هنگام بررسی لایحه بودجه، نگاه محلی و منطقهای و یا برخی ملاحظات گروهی و غیرکارشناسی را در تصویب بودجه کشور اِعمال میکنند. در نتیجه موجب عدم اجرای دقیق برنامه میشوند
رئیس دیوان محاسبات نیز در این باره گفته است: ۶۶ درصد احکام بودجه در سال ۱۴۰۲ ماهیت دائمی دارد حال اینکه قانون بودجه برای یک سال است و نباید احکام دائمی در قانون بودجه آورده شود. ایشان توضیح داد: در واقع دارید منافع آتی را صرف مصارف هزینه‌ای جاری می‌کنید. در سال ۱۴۰۲ تراز عملیاتی منفی۶۰۰ هزار میلیارد تومان است؛ یعنی ۶۰۰ هزار میلیارد تومان که مربوط به سرمایه‌گذاری است و باید برای تولید، اشتغال، تقویت زیرساخت‌های کشور اختصاص یابد، صرف هزینه‌های جاری کشور میشود.[2]
ج : میزان موفقیت و پذیرش عمومی سایر قوانین
در بیش از ۱۰۰ سال گذشته در کشور ما بالغ بر ۱۰ هزار قانون به تصویب رسیدهاست که بخشهای گوناگون را شامل میشود. بین این قوانین، هزاران قانون ناکارآمد وجود دارد که تا کنون ۲ هزار مورد از قوانین ناکار آمد حذف و بی اثر شدهاند با این وجود هنوز هم قوانینی وجود دارند که کاربرد و تاثیر چندان مثبتی نداشته و وجود آنها منجر به خسارتهایی از این حیث میشود[3]. در ادامه به نمونه‌هایی از قوانین ناکارآمد و آسیب‌زا اشاره میگردد.
یکم: برخی از قوانین امکان اجرا شدن را ندارند. این‌گونه قوانین در مسیر اجرا بنا به دلایل مختلف با واکنش منفی مردم مواجه میشوند، مثل قانون منع استفاده از تجهیزات ماهواره مصوب سال 1373. در تبصره ماده 2 این قانون مقرر شده مهلت جمع آوری تجهیزات دریافت از ماهواره از تاریخ تصویب قانون یک‌ماه میباشد. اما پس از گذشت بیش از 30 سال از تصویب این قانون و به رغم تلاشهای دستگاههای مختلف از جمله نیروی انتظامی برای اجرای آن و جمع‌آوری مکرر تجهیزات مربوطه از پشت بامها، شاهد گسترش استفاده از ماهواره در اقصی نقاط کشور هستیم. این نمونه، شاهد مثالی است بر این که قانونگذار به شرایط فرهنگی اجتماعی جامعه توجه نکرده و یا در انشاء قانون و ضمانت اجرای آن دقت لازم نداشته است.
دوم: برخی از قوانین تحت تأثیر بخشی‌نگری کارشناسان دستگاه اجرایی تدوین و تصویب می شود. از آنجا که برخی از نمایندگان درمورد طرحها و لوایح اطلاعات تخصصی لازم را ندارند؛ کارشناسان دستگاههای اجرایی با نگاه تأمین منافع بخشی، پیشنهاداتی را به نمایندگان ارائه و رأی مجلس را مهندسی میکنند. این‌گونه قوانین گرچه علی‌الظاهر منافع یک بخش را تأمین و نیاز آنها را برطرف میکند؛ اما به دلیل اینکه منافع و نیازهای دیگربخشها را مورد توجه قرار نمی‌دهند، در هنگام اجرا با عدم همکاری سایر دستگاه‌ها یا مقاومت و کارشکنی مواجه میشوند.
سوم: برخی از قوانین بدون در نظر گرفتن زیرساخت‌های کشور تصویب میشود. قانون مالیات بر واحدهای لوکس با آغاز دولت سیزدهم در سال ۱۴۰۰ کلید خورد. دولت با وضع این پایۀ جدید مالیاتی به دنبال افزایش درآمد و رفع ناترازی در بودجه بود؛ امّا در ظاهر، این پایه مالیاتی را با شعار اعلامی «برقراری عدالت اجتماعی در مالیاتستانی و تنظیم‌گری بازار مسکن» وضع کرد و برای تحقق آن از همان سال تا کنون در پی شناسایی این واحدها و دریافت مالیات است؛ ولی به دلیل نداشتن اطلاعات درست و متقن، هنوز توفیقی در این کار نداشته است.
سازمان امور مالیاتی نیز برای حل این مشکل، بدون توجه به واقعیت‌ها، قیمتهای خود‌ساختهای را تعیین و بر مبنای آن مبالغی را به عنوان مالیات به مؤدیان ابلاغ کرده که این اقدام باعث اعتراض مالکان شده و تنش‌هایی را بین کارمندان امور مالیاتی و مردم به وجود آورده است. (مشاهدات عینی)
در سال1402 از مجموع ۳۰ میلیون واحد مسکونی در کشور مجموعا حدود ۳۰۰ هزار واحد مسکونی را با ارزش بیش از ۲۰ میلیارد تومان شناسایی کرده اند که باید از آنها مالیاتستانی انجام میشد. اما در مدت ۷ماه به جای ۷هزار میلیارد تومان، فقط ۱۷ میلیارد تومان درآمد از محل این سرفصل مالیاتی برای دولت حاصل شده است. این تفاوت فاحش بین هدف مالیاتی و وصول مالیات با افزایش غیرمتعارف قیمت مسکن، بیانگر کارنامه مردود قانون مالیاتستانی از خانههای لوکس و گرانقیمت است که دلیل آن را باید در عدم توجه صحیح به منابع و شرایط کشور جستجو کرد.
چهارم: عدم ابلاغ برخی قوانین توسط رؤسای جمهور:
برخی از قوانین بنا به دلایلی توسط رئیس قوۀ مجریه به‌رغم تکلیف رئیس جمهور مطابق اصل 123 قانون اساسی و تکالیف مقرر در قانون مدنی برای اجرا ابلاغ نمی‌شوند یا در مرحله اجرا با موانعی مواجه میشوند که در ادوار مختلف مجلس شورای اسلامی نمونههای متعددی از آنها وجود داشتهاست.
پنچم: تصویب برخی قوانین ناعادلانه:
نمونه‌هایی از قوانین ناعادلانه در نظام تقنینی کشور از گذشته تا کنون قابل مشاهده است به عنوان مثال: بر اساس ماده یک قانون مسئولیت مدنی (مصوب 7 اردیبهشت سال 1339) «هرکس بدون مجوز قانونی عمدا یا در نتیجه بی‌احتیاطی به جان و سلامتی یا مال یا آزادی یا حیثیت یا شهرت تجاری یا به هر حق دیگر که به موجب قانون برای افراد ایجاد شده لطمهای وارد کند که موجب ضرر مادی یا معنوی دیگری شود، مسئول جبران خسارت ناشی از عمل خود است» این یک قانون مترقی و عادلانه است.
بر مبنای این قانون راننده هر خودرویی که سبب وارد آمدن ضرر مالی به خودروی شخص یا اشخاص دیگر بشود موظف به جبران خسارت مالی است؛ امّا مجلس شورای اسلامی با تصویب تبصرههای 3و4 ماده 8 قانون بیمه اجباری خسارات وارد شده به شخص ثالث در اثر حوادث ناشی از وسایل نقلیه[4] (مصوب 20/2/1395) به نوعی پا روی عدالت گذاشتهاند. راننده یک خودرو متعارف، عمدا یا در نتیجه بی احتیاطی به خودروی به اصطلاح نامتعارف (لوکس) خسارت وارد میکند، گزارش تصادف و تعیین مقصر توسط پلیس به بیمه ارسال میشود. از این مرحله به بعد راننده مقصر خودروی متعارف هیچ مسئولیتی ندارد و رانند خودرو غیرمقصر به اصطلاح نامتعارف باید یک یا چند روز وقت برای رفتن به مرکز تعیین خسارت صرف کند، و بسته به میزان خسارت وارده، چندین روز خوروی خود را برای تعمیر به تعمیرگاه بسپارد و هزینه قابل ملاحظه‌ای را پرداخت کند و علاوه بر آن افت قیمت خودرو را نیز تحمل کند، در مقابل، بیمه به استناد تبصره 3 ماده 8 این قانون ناعادلانه، بخش اندکی از خسارات وارده را پرداخت میکند.
مهمترین چالش‌های نظام قانونگذاری:
· آسیبهای ساختاری ناشی از نظام انتخاباتی معیوب و نخبهگریز؛
· نبود نیروهای جامع‌نگر و مجرب با تخصص‌های مورد نیاز در مجلس و بعضاً در ساختارهای موازی قانونگذاری؛
· کاهش شدید مشارکت مردم در انتخابات و در نتیجه کاهش مقبولیت قانونگذاران نزد افکار عمومی؛
· تعدد نهادها و ساختارهای قانونگذاری و موازی کاری در نظام قانونگذاری کشور؛
· ضعف انشاء برخی از قوانین و تفسیر پذیری آنها و اشکالات ادبیاتی، نگارشی و ملاحظات حقوقی؛
· عدم برخورداری قوانین از دو اصل اساسی جامعیت و مانعیت؛
· تعدد و کثرت قوانین ناهمگن و ناسازگار با یکدیگر، ناهمپوشانی برخی از قوانین و بعضا تعارض قوانین مصوب با یکدیگرکه منجر به اصلاح مکرر یک قانون و تضعیف حاکمیت قوانین میشود؛
· کم‌اطلاع بودن نمایندگان از اصول و مبانی حکمرانی در چارچوب اصول و ارزش‌های اسلامی؛
· عدم اطلاع کافی نمایندگان نسبت به فرهنگ، ارزشها، خواستها و نیازهای حقیقی مردم درسطح ملی؛
· غلبه نگاه بخشی، منطقهای و محلی در بین قانونگذاران؛ بدون در نظر گرفتن منافع ملی؛
· بخشی‌نگری مدیران و کارشناسان دولتی در تنظیم لوایح قانونی؛
· تاثیر جریانهای سیاسی و جناحی کشور بر فرآیند قانونگذاری در تمام نهادهای قانونگذاری؛
· پژوهش‌محور نبودن قانونگذاری و بی توجهی به دادههای اطلاعاتی در موضوعات جاری؛
· وجود تعارض منافع در برخی نهادهای قانونگذاری و اشخاص فعال در آنها از جمله نمایندگان مجلس؛
· کم توجهی به قابلیت اجرا یا عدم اجرای قوانین و کثرت قوانین غیر قابل اجراء در کشور؛
· وجود قوانین ناعادلانه که اجرای آن منجر به تقویت احساس بی‌عدالتی در افراد جامعه میشود.
· تاثیرگذاری عوامل و قدرتهای خارج از دایرۀ حکمرانی متکی بر منافع صنفی و شرکتی؛
· وجود فساد و تاثیر پذیری افراد داخل نهادهای قانونگذاری از افراد منفعت طلب؛
· رویکرد قانونگذاری تک‌بُعدی در نمایندگان که موجب حل یک مشکل و ایجاد مشکلات جدید برای کشور خواهد شد؛
راهکارهای پیشنهادی
1. اصلاح ساز و کار انتخاباتی مناسب برای راهیابی نمایندگان حکیم، نخبه و شایسته قانونگذاری به مجلس؛
2. آموزش و توانمند‌سازی نمایندگان در امر قانونگذاری؛
3. افزایش نقش مراکز علمی، تحقیقاتی و پژوهشی دولتی و غیر دولتی مخصوصاً حوزههای علمیه و دانشگاهها در شکلگیری و تدوین لوایح و قوانین؛
4. مشارکت ساختارمند بخش خصوصی در تدوین پیش‌نویس قوانین صنفی- تخصصی؛
5. اتخاذ تمهیدات مناسب برای تحقق سیاستهای کلی قانونگذاری ابلاغی مقام معظم رهبری؛
6. ایجاد ساز و کار پاسخگویی نمایندگان مجلس در قبال آثار وضعی مصوبات مجلس؛
7. روان‌سازی فرایند تحقیق، بررسی و تصویب لوایح و طرحها در مجلس؛
8. توجه به شرایط کلان کشور و نیاز حقیقی مردم با نگاه منافع ملی در تدوین و تصویب قوانین؛
9. ایجاد ساختار قانونی برای تعامل و هم‌افزایی بین ارکان مجلس (مرکز پژوهش‌ها و کمیسیون‌ها) و هماهنگ‌سازی آنها در مراحل تحقیق و بررسی موضوعات مطرح در کمیسیون‌های تخصصی مجلس؛
10. منحصرسازی وظایف نمایندگان به دو حوزۀ قانونگذاری و نظارت و ایجاد ضمانت اجرا برای اطمینان از تحقق این اصل؛
11. توجه دقیق به مبانی حقوقی در امر قانونگذاری و پرهیز از شتابزدگی در تصویب قوانین؛
12. ایجاد ساز وکار مناسب و ساختارمند برای تنقیح قوانین زاید، تکراری و متناقض با استفاده از ظرفیت هوش مصنوعی؛
13. الزام ساختارمند نمایندگان مجلس برای حضور فعال و مؤثر در کمیسیون‌های تخصصی، جلسات علنی و جلسات رأی‌گیری طرحها و لوایح؛
14. لزوم غلبه تصویب قوانین لایحه محور بر قوانین طرح محور؛
[1] – اصل پنجاه و هشتم قانون اساسی در این زمینه اشاره دارد: اعمال قوه مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی است که از نمایندگان منتخب مردم تشکیل می شود و مصوبات آن پس از طی مراحلی که در اصول بعدی میآید برای اجرا به قوه مجریه و قضاییه ابلاغ میگردد.
[2]- گزارش تفریغ بودجه سال 1402 که توسط دستغیب رئیس کل دیوان محاسبات کشور در تاریخ 22/8/1403 در مجلس قرائت شد حاکی از نابسامانی تصویب بودجه است. ” دستغیب با اشاره به بندها و اجزا و تبصرههای قانون بودجه گفت: سال ۱۴۰۲ بیشترین تعداد بندها و اجزای تبصره‌ها را داشتیم این یعنی بسیاری از قوانین دائمی در قانون بودجه سنواتی آورده شده و خیلی از این احکام نیز غیر بودجه‌ای است.
رئیس دیوان محاسبات بیان کرد: مجلس ۲۰۸۲ همت به عنوان منابع تصویب کرده که از مجموع ردیفهای منابع قانون بودجه چیزی قریب به ۳۵۰ همت محقق نشدهاست؛ از نظر دیوان محاسبات عدد واقعی۱۷۳۲ همت است. وی افزود: آنچه باعث میشود شاهد افزایش بودجه مربوط به منابع عمومی دولت در سال ۱۴۰۲ باشیم به خاطر عواملی است؛ از جمله اینکه مجلس هر ساله یکسری ردیفهای تکرار پیش‌بینی میکند که این عدد در تحقق فقط برای سال ۱۴۰۲، ۱۷۰ هزار میلیارد بوده که باید در جداول پیش‌بینی درستی شود.
وی با اشاره به وضعیت عملکرد مصارف در بودجه سال ۱۴۰۲، بیان کرد: در سال ۱۴۰۲، ۳۵۰ هزار میلیارد تومان کم آمده و از آن طرف قریب به صد هزار میلیارد هزینه‌ها افزایش پیدا کرده است.
[3] نجات علی پور:1402،مقاله مسئولیت مدنی برخواسته از وضع قوانین ناکارآمد که پس از تأیید شانزدهمین کنفرانس بین المللی حقوق و علوم قضایی توسط سیویلیکا نمایه و منتشر شده)
[4] تبصره 3- خسارت مالی ناشی از حوادث رانندگی صرفاً تا میزان خسارت متناظر وارده به گرانترین خودروی متعارف از طریق بیمه‌نامه شخص ثالث و یا مقصر حادثه قابل جبران خواهد بود. تبصره 4- منظور از خودروی متعارف خودرویی است که قیمت آن کمتر از پنجاه‌درصد (50%) سقف تعهدات بدنی که در ابتدای هر سال مشخص میشود، باشد
