راهبرد ملی -|- nationalstrategyپیمان سپاری ارزی در قسمت اول این نوشتار دکتر امیر حسین طاهری

پیمان سپاری ارزی

چکیده:

پیمان سپاری ارزی به عنوان سیاست کنترل ارز، یکی از ابزارهایی است که دولت‌ها آن را با هدف جلوگیری از کاهش قدرت ملی خود در سطح جهانی به کار می‌گیرند. از چندی قبل موضوعاتی از قبیل فروش ارز و خروج سرمایه و تصمیم دولت برای جلوگیری از این دست تخلفات بعنوان دلایل اتخاذ چنین سیاستی تحت عنوان سیاست پیمان سپاری ارزی از سوی دولت به تصویب رسید و در واقع رویکرد اجرای پیمان سپاری ارزی به عنوان راهکار مقابله با این دو چالش دنبال گردید. سیاستی که بر اساس آن صادرکنندگان بایستی ارز حاصل از صادرات را به سامانه نیما تزریق کرده یا به میزان صادرات خود اقدام به واردات کنند. سیاستی که در گذشته نیز در چند نوبت مورد توجه سیاست‌گذاران قرار گرفته و کارشناسان در مورد نقاط ضعف و قوت این طرح اظهار نظرهای متنوعی انجام داده‌اند. هرچند هدف از این طرح بازگرداندن ارزهای ناشی از صادرات به کشور عنوان شده است، اما تجربیات داخلی و خارجی در به‌کارگیری این طرح، آینده آن را در هاله‌ای از ابهام قرار داده است. در شرایطی که چند نرخ مختلف در بازار رسمی و غیررسمی وجود دارد، نه تنها صادرکننده به بازگرداندن ارز به چرخه معاملات ارزی دولتی مجاب نمی‌شود، بلکه ممکن است به نوسانات فعلی بازار ارز نیز دامن بزند؛ مسئله‌ای که در نقطه مقابل ایجاد هدف دولت برای ایجاد ثبات در بازار ارز قرار دارد. ضمن اینکه عملا اجرای این سیاست، تقاضای موجود بازار را به دو بخش رسمی و غیررسمی تبدیل می‌کند که بایستی برای مورد دوم ساز و کار شفافی تعبیه گردد. در این نوشتار ضمن بررسی سیاست پیمان‌سپاری ارزی، ایرادات، آثار مثبت و منفی آن، در جهت تحقق هر چه بهتر اهداف این سیاست ارزی پیشنهاداتی ارایه خواهد گردید.

مقدمه

با هدف ثبات در بازار ارز به دنبال نوسانات مستمر و همچنین کاهش خروج ارز برای موارد غیرضروری دولت به تغییر سیاست‌های ارزی کشور روی آورد. از جمله این تغییرات ممنوعیت واردات برخی کالا، راه اندازی سامانه نیما و ایجاد بازار ثانویه بود. بازار ثانویه به منظور خرید و فروش ارز حاصل از صادرات غیرنفتی از سوی دولت ایجاد شد تا صادرکنندگان ارز حاصل از صادرات خود را در این بازار بر اساس عرضه و تقاضا به فروش برسانند. اما پس گذشت چندین هفته از راه اندازی این بازار، آنچنان که باید ارز از طریق صارکنندگان به آن تزریق نشد. برخی از فعالان اقتصادی دلیل عرضه نشدن ارز در این بازار را بازنگرداندن ارز از سوی صادرکنندگان به کشور که دلایل خاص خود را داشت عنوان کردند. پس از بروز این مشکل، دولت به منظور اطمینان از بازگشت ارز حاصل از صادرات به کشور، پیمان سپاری ارزی را در دستور کار قرار داد و صادرکنندگان را ملزم کرد در قبال صادرات پیمان سپاری کنند موضوعی که مخالفت‌ها و موافقت‌هایی را در پی داشت و مخالفان این موضوع را مانعی بر سر راه صادرات عنوان کرده و موافقان نیز بر ضرورت این مصوبه تاکید داشتند. اما پاسخ به سئوالاتی از قبیل اینکه پیمان سپاری ارزی زیرمجموعه کدام یک از سیاست‌های ارزی است و به چه منظور انجام می‌شود؟ جایگاه آن در ادبیات اقتصادی چیست و چه نسبتی با اقتصاد متعارف دارد؟ در چه شرایطی دولت‌ها به این سیاست روی می‌آورند؟ کدام دسته از اقتصادهای دنیا تاکنون تجربه پیمان‌سپاری ارزی را در کارنامه خود ثبت کرده‌اند و اجرای این قانون، چه پیامدهایی را می‌تواند به دنبال داشته باشد؟ ضرورت ها و چالش ها و آثار مثبت و منفی سیاست پیمان سپاری ارزی کدام است و آیا بخشنامه پیمان سپاری ارزی از سوی دولت که منتقدین آن را ناکارآمد می‌دانند، می‌تواند صادرکنندگانی که در بازگشت ارز حاصل از صادرات تعلل می‌کنند را مجاب به بازگشت سریعتر ارز به داخل کشور و عرضه آن بازار ثانویه کند یا علاوه بر مثمرثمر نبودن مانعی جدید بر سر راه صادرات کشور می‌شود؟ و همچنین ارایه پیشنهاداتی برای اجرای بهینه این سیاست از جمله موضوعاتی است که در این نوشتار به آن خواهیم پرداخت.

پیمان سپاری ارزی

تاریخچه پیمان‌سپاری ارزی در ایران

در ایران، پیمان‌سپاری ارزی در سال ۱۳۱۹ و قبل از آنکه بانک مرکزی ایجاد شود در قالب قانونی به نام «قانون راجع به واگذاری معاملات ارزی به بانک ملی ایران» تصویب شد. بر اساس ماده 5 این قانون صادرکنندگان مکلف بودند در موقع صدور کالا تعهد ارزی، طبق ارزیابی گمرک به بانک ملی ایران سپرده و ارز حاصل از صادرات خود را به ایران انتقال داده و به بانک‌های مجاز بفروشند. از 1319 تا 1390، پیمان‌سپاری ارزی پنج بار اجرا و متوقف شده است. برای مثال قبل از انقلاب اسلامی علاوه بر احیای پیمان، صادرکنندگان تهدید شدند اگر ارز صادراتی خود را به کشور بازگشت ندهند زندانی خواهند شد. بعد از انقلاب نیز به دلیل محدودیت در درآمد ارزی تا ابتدای دهه ۸۰ پیمان ارزی برقرار بود. پیمان ارزی در ایران محصول روان شدن یا سخت شدن جریان نفت است. هرگاه ورود درآمدهای نفتی به دلیلی به اشکال برمی‌خورد، بحث پیمان‌سپاری دوباره مطرح می‌شود. در شرایط امروزی نیز به دلیل تحریم‌ها، و احتمال کاهش درآمدهای ناشی از فروش نفت ایران و رو به رو شدن کشور با چالش‌های بی‌شمار ارزی که از طریق صادرات به کشور وارد می‌شود، بسیار اهمیت دارد و باید ارز ناشی از صادرات وارد چرخه اقتصاد کشور شود. اما موضوعی که وجود دارد چگونگی بازگرداندن این ارز به داخل کشور است. تاکنون پیمان‌سپاری ارزی در کشورهای هند، زیمبابوه، کنگو، اتیوپی، نامیبیا، ساموآ، آفریقای جنوبی، برزیل، مکزیک، پاکستان، کره جنوبی و ونزوئلا تجربه شده است و در بعضی از آنها هنوز هم این قانون وجود دارد. اما باید توجه داشت که قانون پیمان‌سپاری ارزی همواره به یک شکل اعمال نمی‌شود. نوع محصول صادراتی، اینکه چه بخش از ارز حاصل از صادرات باید به بانک‌های داخلی فروخته شود، مدت زمان فروش ارز حاصل از صادرات به بانک‌های داخلی، مدت زمان اجرای قانون و…، در پیمان‌سپاری ارزی کشورهای مختلف متفاوت است.

پیمان سپاری ارزی

آثار مثبت و منفی پیمان‌سپاری ارزی

اجرای سیاست کنترل ارز و به ویژه روی آوردن به یکی از مهم‌ترین ابزارهای آن یعنی اعمال قانون پیمان‌سپاری ارزی، تنها در بعضی موارد می‌تواند مناسب جلوه کند و از همین رو باید بسیار با دقت از آن استفاده شود. در این قسمت آثار مثبت و منفی که از سوی موافقان و مخالفان این سیاست ارزی مطرح گردیده است را مورد بررسی قرار می هیم.

 الف : آثار منفی پیمان سپاری ارزی

پیمان‌سپاری ارزی همانقدر که می تواند به حل بحران های اقتصادی در کشور کمک کند، برخی پیامدهای منفی نیز به همراه دارد از جمله اینکه:

1-کاهش صادرات غیر نفتی

از آنجا که پیمان‌سپاری ارزی، صادرکنندگان را موظف می‌کند ارز حاصل از صادرات خود را به بانک‌های داخلی بفروشند، انگیزه تولید و صادرات را کاهش می‌دهد. زیرا تحت این قانون، صادرکنندگان نخواهند توانست آن‌طور که مایل هستند از عواید تولید و صادرات خود برای حداکثرسازی سود بهره برند. در ایران نیز، میان پیمان‌سپاری ارزی و صادرات غیرنفتی، رابطه منفی وجود داشته است. به عبارت دیگر، هرگاه قانون پیمان‌سپاری ارزی در ایران اجرا شده، صادرات غیرنفتی کاهش داشته است. اما در توضیح این مسئله پیمان‌سپاری باعث کاهش صادرات می‌شود، گزاره‌ی درستی نیست. چراکه صادرات غیرنفتی در ایران بیش از همه تابع تولید در کشور است. افزایش سریع صادرات غیرنفتی در دهه 80 ناشی از افزایش تولید پتروشیمی ها بوده است و عملا جهش قابل توجهی در صادرات غیرنفتی رخ نداده است. ضمن این‌که افزایش بیش از 8 برابری قیمت، طی ده سال گذشته نیز نتوانسته صادرات غیرنفتی (غیرپتروشیمی) را حتی به دو برابر افزایش دهد. دوم این‌که، حتی اگر این گزاره درست باشد، وقتی ارز حاصل از صادرات صرف کالاهای اولویت‌دار نمی‌شود، چه منفعتی از افزایش صادرات غیرنفتی نصیب جامعه می‌شود؟ در حالی که مردم فشار ناشی از افزایش صادرات را تحمل می‌کنند، ولی در مقابل برخی کالاهای لوکس و غیرضرور یا قاچاق به کشور وارد می‌شود. که نتیجه آن لطمه شدید به تولید داخلی و توزیع نابرابر درآمد و تحمیل آسیب های آن به جامعه خواهد بود.

2-کاهش سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی و کاهش اشتغال

پیمان‌سپاری ارزی اگرچه به عنوان یک استراتژی مقابله با خروج سرمایه از کشور از سوی سیاستمداران اجرا می‌شود، اما از آنجا که محدودیت‌های سنگینی را برای صادرکنندگان به وجود می‌آورد، می‌تواند مانع از ورود سرمایه به کشور، کاهش سرمایه‌گذاری داخلی و کاهش اشتغال شود؛ زیرا سطح تولید و صادرات را کاهش می‌دهد.

3-ایجاد بازار سیاه ارز

اجرای قانون پیمان‌سپاری ارزی، منجر به ایجاد بازار سیاه ارز خواهد شد. زیرا صادرکنندگان خواهند توانست در این بازار سیاه، ارز حاصل از صادرات خود را به قیمتی بالاتر از آنچه بانک‌های داخلی به آنها می‌پردازند به فروش رسانند.

4- ایجاد بستر فساد در نتیجه افزایش دخالت دولت در اقتصاد

از آنجا که این قانون، به معنای افزایش دخالت دولت در اقتصاد است، بستر فساد هرچه بیشتر فراهم خواهد شد. بدین صورت که احتمال دستکاری صورت‌های مالی از سوی صادرکنندگان و انگیزه رشوه‌دهی را نیز افزایش خواهد داد.

5- رونق کارت‌های بازرگانی یکبار مصرف

با اجرای سیاست پیمان سپاری ارزی برای تمام صادر کنندگان شیوه های جدید برای دور زدن این موضوع مورد توجه قرار گرفته است که استفاده از کارت های بازرگانی یکبار مصرف یکی از انهاست و در واقع می توان گفت استفاده از کارت های بازرگانی یکبار مصرف می تواند به شیوه متقلبانه برای دور زدن سیاست پیمان ارزی تبدیل شود.

وقتی صادر کننده از کارت بازرگانی یکبار مصرف استفاده کند دیگر بانک مرکزی که مسئول پیگیری و نظارت بر بازگشت ارز صادراتی به اقتصاد است نمی تواند وظیفه خود را به درستی انجام دهد. چون صادر کننده اصلی پشت هوئیت صاحب کارت که اصولا ارتباطی با فضای تجارت ندارد؛ پنهان شده و امکان دسترسی به نفر اصلی وجود ندارد. لذا می توان گفت موضوع سو استفاده از کارت های بازرگانی یک بار مصرف به عنوان چالشی در حوزه نظارت بر صادرات مطرح خواهد بود.

6- بلوکه شدن سرمایه در گردش تولید

پیمان سپاری ارزی باعث بلوکه شدن سرمایه در گردش واحدهای تولیدی می شود که نکته قابل تاملی است. چرا که بر اساس پیمان سپاری ارزی، صادر کنندگان به دولت باید تعهد بدهند که ارز حاصل از صادرات ارز را به سامانه نیما ارائه کنند. با توجه به اینکه بر اساس پیمان سپاری ارزی بخش قابل توجهی از ارز حاصل از صادرات، باید به سامانه ارزی ارائه شود برخی از شرکت های صادراتی تمایلی به انجام این مهم و ارائه اطلاعات ندارند. در حال حاضر معاملات برخی از صادر کنندگان با کشورهای همسایه مانند آذربایجان بصورت نقدی یا تهاتری انجام می شود و این ملاحظات باید در تصمیم گیری ها مورد توجه قرار بگیرد.

ایرادات سیاست پیمان سپاری ارزی

1 – غیرقابل اجرا بودن شیوه‌های رفع تعهد ارزی به عنوان یکی از ایرادات بسیار آشکار پیمان سپاری زمانی مشهود می شود که صادر کننده ای جهت رفع پیمان باید به واردات کالا اقدام کند. در حالی که توان واردات کالا در مدت زمان تعیین شده را ندارد. لذا از طریق شخص دیگری که قصد واردات بدون پیمان دارد واردات صورت گرفته و اینگونه رفع تعهد صورت می گیرد یا با بیش اظهاری نسبت به واردات خروج سرمایه صورت می گیرد.

2-پیمان سپاری ارزی در رابطه با برخی از کشور‌ها جوابگو نیست، چراکه برخی از معاملات کشور با سایر کشور‌ها بر مبنای پول‌های دو کشور صورت می‌گیرد و این موضوع مشکلاتی را در پی خواهد داشت. بطور مثال فعالانی که در ازای صادرات محصولات خود به کشورهای عراق و افغانستان و پاکستان ریال دریافت می کنند، مشخص نیست که چگونه باید به ازای صادراتی که ریال دریافت کرده اند را به دولت، دلار بپردازند.

3-علی رغم اینکه ضمانت اجرایی پیمان سپاری ارزی جدید باید شفاف شود، اما برای اجرای سیاست پیمان سپاری ارزی ضمانت اجرایی دقیقی در نظر گرفته نشده است.

4-پیمان سپاری ارزی به شکل دستوری دشوار است. دولت باید طی اقداماتی از جمله انتظارات نرخ آزاد ارز را کنترل کرده و نگذارد اختلافات نرخ ارز زیاد باشد.

5-عدم وجود ضمانت اجرایی و تنبیهی دقیقی برای بازگشت ارز صادراتی، تبعات منفی به دنبال خواهد داشت.

اگر ساز و کار دقیق برای تضمین بازگشت ارز و نحوه بازگرداندن آن مشخص نباشد؛ پیمان سپاری ارزی توان ایجاد ثبات را نخواهد داشت. با نگاهی مقایسه ای به ضمانت اجرای پیمان سپاری ارزی بین سال های 74-76 و سال 97 می توان گفت ضمانت اجرای پیمان سپاری ارزی در سال های 74 تا 76 مواردی از قبیل ذیل است:

1-5 – در آن برهه عدم تعهد به مصوبه پیمان سپاری بعد از گذشت زمان مشخص شده (سه ماه) عواقب جدی درپی داشت. علاوه بر جریمه سه ریالی به ازای هر دلار بابت هر روز دیرکرد؛ ممنوعیت در معامله‌ها را بهمراه داشت. همچنین امکان دریافت پیمان جدید را نیز سلب می کردند.

2-5 – در آن برهه، جدیت لازم در برخورد با صادر کننده و وارد کنندگان متخلف وجود داشت. بطوریکه در خصوص دیر کرد واردات، بسیاری از صادر کننده ها و وارد کننده ها میلیون ها ریال جریمه پرداخت کرده اند.

3-5- در جهت مقابله با دو چالش فروش ارز و خروج سرمایه، شخصی که متعهد به پیمان سپاری می‌شد به دلیل ثبات در نرخ ارز هیچ راهی جز واردات و صادرات نداشت زیرا امکان فروش یا عرضه ارز در بازار وجود نداشت و در هر صورت سرمایه توسط شخص صادرکننده و وارد کننده به کشور باز می‌گشت. یکی از راه های دیگر جلوگیری از خروج سرمایه نقش مهم بانک ها بوده است که خریدار ارز بودند.

اما در مصوبه پیمان سپاری جدید به غیر از اخذ تعهد، هیچ ضمانت اجرایی و تنبیهی دقیقی برای بازگشت ارز صادراتی در نظر گرفته نشده است لذا می توان گفت ضمانت اجرای پیمان سپاری ارزی سال 97نسبت به سال 74 سبکتر است. اگر چه عدم رعایت این قانون و عدم برگشت ارز صادرات ظرف 3 ماه با توجه به شرایط ویژه اقتصادی کشور، با تشخیص و اعلام بانک مرکزی، در حکم قاچاق ارز محسوب شده و با متخلّفین برخورد قضائی می‌شود.

ادامه دارد…..