">

اقتصادی

نقش و اهمیت برنامه های استراتژیک در بودجه سال ۱۳۹۷- قسمت دوم

با عنایت به طرح لایحه بودجه سال 1397 و عملیاتی بودن این بودجه ، در قسمت اول به توضیح بودجه ريزي عملياتي، جایگاه برنامه های استراتژیک در بودجه عملیاتی، روش های اجراي بودجه ريزي عملياتي و معایب و مزایا این نوع از برنامه ریزی بودجه پرداخته شد و در این قسمت به متغییر های بودجه از جمله قیمت نفت و ارز اشاره می شود.

5 دسامبر 2017 09:31

 دکتر امیر حسین طاهری

متغیرهای کلان در لایحه بودجه سال ۹۷

قیمت نفت

اهمیت متغیرهای کلان اقتصادی بودجه سال آینده (1397) در این است که بیش از هر موضوعی تعیین‌کننده دخل و خرج یک سال کشورخواهد بود. قیمت نفت یکی از متغیرهای کلان در لایحه بودجه سال ۹۷ بوده و دولت قیمت آن را هر بشکه ۵۰ دلار(که رقم معقولی برای بودجه سال آینده بنظر می رسد) و با نرخ تسعیر ۳۵۰۰ تومان پیش‌بینی‌ کرده است. در صورتی که قیمت نفت از 50 دلار پایین‌تر بیاید، دولت با ارز شناور مدیریت شده، به منظور جبران بخشی از کمبودهای بودجه‌ای، نرخ محاسباتی دلار در بودجه را از 3500 تا 3750 تومان تا پایان سال 97 افزایش می دهد، این رویکرد به غیر از اتفاقات ارزی ارز، تلقی می شود اگر چه اجرای سیاست تک ‌نرخی شدن ارز با هدف نزدیک شدن به نرخ ارز آزاد و نیم نگاهی به افزایش درآمد دولت از محل فروش ارز را نباید از نظر دور داشت.

نرخ ارز کلیدی ترین متغیر

در کشورهای توسعه‌ یافته، ابزار اصلی دولت در بخش درآمدهای بودجه، مالیات است. چرا که منابع بودجه دولت در این کشورها به طور عمده از طریق مالیات‌ها تامین می‌شود اما در ایران، درآمدهای مالیاتی به طور عام و نرخ مالیات به طور خاص، به عنوان ابزار اصلی سیاست‌گذاری بودجه در نظر گرفته نمی‌شود. در عوض، منابع نفتی سهم عمده‌ (55%) را در تامین منابع بودجه ایفا می‌کنند. میزان ریالی درآمدهای حاصل از صادرات نفت از رابطه زیر محاسبه می‌شود:

درآمدهای حاصل از صادرات نفت به ریال = صادرات نفت × قیمت نفت × نرخ ارز

که به ترتیب میزان صادرات نفتی در کشور ما از عوامل غیربودجه‏ای تاثیر می‏پذیرد و متغیری نیست که دولت بتواند برای تامین منابع بودجه روی آن کنترل کامل داشته باشد. افزایش صادرات نفتی نیز تنها با سرمایه‌گذاری‌های بزرگ در بخش نفت و پس از چندین سال و با این فرض که مصرف داخلی با سرعت بیشتری افزایش نیابد، قابل انجام خواهد بود. متغیر دیگر، قیمت نفت است و کاملا تحت تاثیر شرایط جهانی و خارج از اختیار دولت است. پس تنها متغیر باقی‌مانده در تعیین درآمدهای ریالی نفت که می تواند در اختیار دولت باشد، نرخ ارز است. با توجه به مستقل نبودن بانک مرکزی از دولت در ایران، دولت نرخ ارز را به عنوان یک متغیر کنترل در اختیار دارد و می‌تواند دلارهای نفتی را با این نرخ به بانک مرکزی فروخته، ریال دریافت کند. در نتیجه با افزایش نرخ ارز، درآمدهای ریالی دولت از محل صادرات نفت افزایش می‌یابد و به این ترتیب دولت می‌تواند با استفاده از این متغیر بودجه خود را متوازن‌ سازد. اما باید گفت که کارکرد اصلی نرخ ارز در اقتصاد آنچه در اینجا ذکر شد نیست. بلکه نرخ ارز متغیری است که نقش اصلی آن ایجاد تعادل در تراز پرداخت‌ها (تراز مبادلات تجاری و سرمایه‌ای با سایر کشورها) است و سیاست‌گذاری صحیح در قبال آن به افزایش رقابت‌پذیری تولیدکنندگان داخلی با تولیدکنندگان خارجی کمک خواهد کرد.

ناگفته نماند که در شرایطی که درآمدها یا منابع بودجه دولت ایران تا حد بسیار زیادی بصورت برونزا تعیین شده و دولت امکان کنترل آنرا ندارد. می توان نتیجه گرفت اقتصاد بر پایه درآمد نفتی که هیچ یک از مولفه هایش در اختیار تام دولت نیست خارج از قواعد و اصول علمی اقتصاد است. در هر صورت با توجه به تنگناهای درآمدی در بخش نفتی و غیرنفتی، کلیدی‌ترین متغیر در بودجه ۱۳۹۷ نرخ دلار به‌نظر می‌رسد. تغییر سالانه ۵/۳ درصد نرخ ارز نیز یکی از فروض برنامه ششم است، لذادر شرایط کنونی دو دیدگاه درخصوص این متغیر شکل گرفته است؛ دیدگاه اول معتقد به واقعی‌سازی نرخ ارز متناسب با شرایط بازار بوده، اما دیدگاه دوم بر تعدیل با شیب ملایم تاکید دارد. گرچه درخصوص واقعی‌سازی، مذاکرات ادامه دارد، اما به‌نظر می‌رسد تعدیل نرخ ارز در بودجه سال ۱۳۹۷، بیش از رقم ۵/۳ درصد مقرر در برنامه ششم صورت ‌گیرد. در کل با توجه به محدود بودن نوسانات بهای نفت و کاهش رشد صادرات نفتی، و کلیدی بودن متغیر نرخ ارز در رشد درآمدهای نفتی، به نظر می‌رسد رشد نرخ ارز در بودجه سال ۱۳۹۷ نسبت به سال‌های قبل، بیشتر خواهد بود، تا شکاف میان نرخ ارز بودجه و قیمت تعادلی آن کاهش یابد.

بر اساس پیش‌بینی‌ها متوسط رشد درآمدهای نفتی، در برنامه ششم توسعه در هر سال ۱۲ درصد در نظر گرفته شده است. این افزایش درآمدها، به سه عامل بهای نفت در بازار جهانی، صادرات نفت و قیمت ارز وابسته است. با توجه به محدود بودن تغییرات در بهای جهانی قیمت نفت و صادرات نفتی و همچنین محدود بودن رشد درآمدهای غیرنفتی، و در واقع انقباض درآمدی در بخش غیر‌نفتی و نفتی با توجه به پیش‌بینی قیمت پایین‌تر نفت نسبت به سال‌جاری(با توجه به تحولات جهانی) و همچنین محدودیت نظام سهمیه‌بندی اوپک، افزایش صادرات نیز در مقایسه با سال‌جاری جهشی نخواهد بود و در بخش غیرنفتی، نیز با توجه به عملکرد درآمدهای مالیاتی، رقم افزایش یافته کمتر از پیش‌بینی برنامه ششم توسعه است لذا تنها عاملی که می‌تواند پیش‌بینی درآمدها را محقق کند، تغییر نرخ ارز در بودجه است. از آنجا که مقرر شده است که نرخ ارز در هر سال نسبت به سال قبل ۵/۳ درصد رشد کند. با توجه به نرخ ۳ هزار و ۳۰۰ تومانی ارز حد بودجه سال ۱۳۹۶، نرخ ارز در بودجه سال ۱۳۹۷ معادل ۳ هزار و ۴۱۵ تومان خواهد بود. این در حالی است که نرخ پیشنهادی در بودجه سال ۱۳۹۷ بیشتر از این مقدار است. بر این اساس پیش‌بینی می‌شود این رقم حدود ۳ هزار و ۵۰۰ تومان تعیین شود. افزایش نرخ ارز در بودجه، یک حرکت رو به جلو برای واقعی کردن نرخ ارز در بازار خواهد بود. چرا که در سال‌های گذشته، حرکت صعودی نرخ ارز در بازار آزاد و افزایش تدریجی نرخ ارز در بودجه باعث شده که شکاف نرخ ارز و بهای تعادلی آن افزایش یابد. این در حالی است که مجموعه دولت و بانک مرکزی قصد دارد که در فاصله زمانی کوتاه، مقدمات یکسان‌سازی ارزی را فراهم کند. کاهش شکاف نرخ ارز بودجه با نرخ تعادلی بازار می‌تواند یک گام رو به جلو برای یکسان‌سازی ارزی محسوب شود.

در پایان ذکر چند نکته ضرورت دارد :

-1 با توجه به این که سقف‌گذاری برای فصول در بودجه ۱۳۹۷ حذف شده است، محتمل است که قدرت چانه‌زنی نهادها برای دریافت اعتبار بیشتر از طریق بودجه افزایش یابد. در نتیجه فشار برای رشد هزینه‌ها افزایش و در شرایطی که پیش‌بینی از درآمدها محقق نشود، شکاف کسری بودجه بیشتر خواهد بود.

– 2 رشد متوسط درآمدهای مالیاتی معادل ۲۵ درصد در نظر گرفته شده است که به نظر می‌رسد با توجه به کاهش تحقق درآمدهای مالیاتی در سال جاری، کمی خوش‌بینانه به نظر می‌رسد. بنابر این رویارویی حصول درآمدهای غیرنفتی دولت با چالش محتمل به نظر می رسد.

-3 از آنجا که بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد ورود به جزییات بودجه برخی دستگاه‌ها است قطعاً با فشار و لابی های متعدد مواجه و می‌تواند چالش‌آفرین باشد.

-4با توجه به پیچیدگی متغییرهای اقتصادی و ضرورت کنترل همه آن‌ها در شرایط سخت اقتصادی کنونی، باید در آن واحد از سیاست‌های انبساطی برای ایجاد رشد و رونق اقتصادی و مقابله با رکود و از سیاست های انقباضی هم برای مهار تورم استفاده گردد.

جمع بندی

بدون شک پرداختن به مسائلی نظیر بودجه در شرایط کنونی و با توجه به برنامه های اقتصادی دولت از اهمیت ویژه ای برخوردار است. تغییر شیوه بودجه‌ریزی کشور نیز که در بودجه 97 مورد توجه قرار گرفته است ضرورتی انکارناپذیر به نظر می رسید. لذا بر اساس بند «پ» ماده 7 قانون برنامه‌‌ ششم توسعه که دولت را موظف کرده است که از سال اول اجرای قانون برنامه، سالانه 20 درصد از اعتبارات دستگاه‌های اجرایی در بودجه سنواتی را بر مبنای عملکرد تنظیم کند و سال پایانی برنامه، 100 درصد این کار محقق شود لذا در بودجه سال 97 که دومین سال اجرای برنامه است باید 40 درصد دستگاه‌ها، مشمول این فرآیند باشند. لذا با توجه به ضرورت کنونی در جهت اصلاح فرآیند برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی و نظارت بر عملکرد و هزینه‌ها، دولت در سال 97بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد را مورد توجه قرار داده است. چرا که بودجه ریزي عملیاتی یک برنامه تلفیق عملکرد و بودجه سالانه می باشد که روابط بین سطح اعتبارات برنامه و نتایج مورد انتظار را نشان می دهد و تایید می کند که یک هدف یا مجموعه اي از اهداف باید با مقدار معینی از اعتبارات بدست آید. در واقع سه عنصر اصلی در نظام بودجه ریزي عملیاتی عبارتند از :برنامه ریزي، محاسبه بهاي تمام شده و ارزیابی عملکرد.

ناگفته نماند که بودجه ریزي عملیاتی کنترل دولت و نظارت بر عملکرد سازمان ها را آسان تر کرده و به اتخاذ تصمیمات عقلایی در خصوص تخصیص منابع و تمرکز فرآیند تصمیم گیري روي مهم ترین مسائل و چالش های دستگاه با ایجاد یک فرآیند منطقی براي تصمیم گیري در خصوص بودجه که بطور مستقیم با فرآیند برنامه ریزي، اجرا و کنترل، ارزیابی و گزارش عملکرد در ارتباط است کمک کرده و بین بودجه و نتایج عملکرد بودجه ارتباط ایجاد می کند. وکارایی مدیریت هزینه ها و صرفه جویی در هزینه ها را افزایش می دهد.

بدون شک این تغییر رویکرد مکملی برای اجرای سیاست‌های اقتصاد مقاومتی، برنامه ششم و اهداف کلان کشور خواهد بود. و از آنجا که همه برنامه ها از جمله برنامه ششم توسعه و بودجه های سالیانه باید متکی به سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی باشند، با توجه به اهمیت بخش های پیشران اقتصاد، و ضرورت توجه و تمرکز بر این بخش ها نظیر بخش نفت و صادرات، باید به دنبال رفع موانع و حل برخی ابرچالش ها نظیر مشکلات نظام بانکی، مسائل صندوق های بازنشستگی، مسائل مرتبط با حامل های انرژی، محیط زیست و آب با آینده نگری درمورد اقتصاد کشور، حساسیت ویژه ای درخصوص بررسی درخواست های استفاده از تسهیلات مالی خارجی برای اجرای پروژه ها نیز وجود داشته و از میان طرح ها و پروژه هایی که توجیه مالی دارند و در عین حال متکی به بودجه دولت هستند، فقط به طرح های اضطراری و ضروری مجوز استفاده از تسهیلات مالی خارجی داده شود. با توجه به شرایط موجود اقتصاد ایران و چشم انداز اقتصاد جهانی در سال 97، رشد اقتصاد فراگیر و اشتغال زا با رویکردهای پنجگانه اقتصاد مقاومتی بایستی شعار بودجه سال 97 کل کشور بوده و اهتمام به انضباط مالی و اصلاح نظام اداری مورد توجه قرار گیرد.

دکتر امیرحسین طاهری

عضو هیات علمی دانشگاه خوارزمی

2 دیدگاه برای “نقش و اهمیت برنامه های استراتژیک در بودجه سال ۱۳۹۷- قسمت دوم

  1. علیرضا بزرگی:
    باتشکر ازتوضیح وتفسیر بجا وجالب آقای دکتر طاهری سئوال اینجاست که چراهمانند
    کشورهای دنیا که درآمد توریسم درردیف اول بودجه قراردارد استفاده نمیکنیم وغافل از
    این موضوع هستیم .شاید بگوئید بدلیل نوع حکومت وایدولوژی نمیتوانیم ازتورسیم استفاده نمائیم درصورتیکه کشوری مانند مالزی که ازما مسلمانتر هستنند درآمد والائی
    از توریسم بدست میاورنند وتوانسته اند کشور خود را آباد نمایند.
    ضمنا چرا درکاهش هزینه های نه چندان واجب مانند بودجه حوزه های علمیه.مراکز دینی .
    سازمانهای …………….که درمجموع فایده ای برای پیشبرد جامعه ندارند اقدامی نمیشود
    درصورتیکه بامطالعه بودجه سال 97 ملاحظه خواهد شد که چه میزان بودجه را سازمانهای اشاره شده میخورد.

    1. در تایید و توضیح سوال شما باید بگوییم که امروزه صنعت گردشگری به عنوان یکی از منابع درآمد زایی برای دولت ها به حساب می آید و درآمد‌های ناشی از گردشگران خارجی بر اقتصاد تاثیر بسیارقابل توجهی دارد فلذا همه کشورهای مختلف جهان تلاش می کنند حداکثر سود را از این صنعت پر سود به دست آوردند،بدیهی است که چنین سیاست گذاری هایی کاملا منطقی به نظر می رسد در کشور ما نیزصنعت توریسم با توجه به جاذبه های گردشگری که ایران را جز ده کشور برتر در حوزه جذب توریست قرار داده همواره به عنوان یکی از مهمترین منابع در آمدی برای کشور مطرح بوده ولی متاسفانه به دلایل مختلف تا کنون خیلی جدی گرفته نشده و نشانه آن هم این است که سهم ایران از درآمد صنعت توریسم بسیار ناچیز است وهنوز در قاره آسیا جز ده کشور برتر صنعت گردشگری به حساب نمی آییم و در خاور میانه بعد از عربستان،امارات و مصر در رتبه چهارم قرار داریم. ما تا باید تا سال 1394 هفت و نیم میلیون گردشگر را جذب می کردیم اما این رقم از 5 میلیون نفر بیشتر نشد. نا گفته نماند که معیار موفقیت صنعت گردشگری در کشور‌ها بر اساس تعداد گردشگر خارجی ورودی سنجیده می‌شود و این معیار بر اساس اقتصادی بودن ماهیت گردشگری مبنای موفقیت قرار گرفته است. البته گردشگری داخلی هم تاثیرات قابل تاملی بر اقتصاد می‌گذارد که علاوه برتاثیر افزایشی بر تولید ناخالص ملی، کارکردهایی نظیر توزیع ثروت از جمله مهم‌ترین این اثرات برشمرده می‌شود که در بحث عدالت اقتصادی جایگاه مهمی دارد توجه به این واقعیت هم لازم است که 53 درصد سفر های گردشگری به ایران برای زیارت بوده اگر چه ایران باید تا سال 1404 بتواند 1.5 درصد از سهم گردشگران جهان را به خود اختصاص دهد و تا پایان این سال ایران باید بتواند سالانه 25 میلیارد دلار از ورود گردشگران خارجی درآمده داشته باشد، یعنی باید تا سال 1404 درآمد ما از صنعت گردشگری چیزی نزدیک به درآمد کل نفتی ما در سال باشد اتفاقی که به نظر می رسد فعلا تحقق آن ناممکن باشد زیرا در حال حاضر بنا به گفته کارشناسان آمار و برنامه ریزی میراث فرهنگی 19 درصد از این برنامه عقبیم با اینهمه دولت در سالهای گذشته تلاش کرده است تا زیرساخت های صنعت گردگشری را ارتقا ببخشد و خود را به سند چشم انداز 20 ساله نزدیک کند.بدون شک اقدامات زیادی باید انجام پذیرد تا سهم گردشگری در تولید ناخالص ملی افزایش پیدا کند. بخش وسیعی از این اقدامات اصلاح ساختارها و مقررات است. اما نکته اصلی این است که تا وقتی که بخش قابل ملاحظه‌ای از فرآیند‌های اقتصادی کشور به گردشگری پیوند نخورده باشد، صنعت توریسم از اثرگذاری لازم در تولید ناخالص ملی برخوردار نخواهد شد در واقع زمانی صنعت توریسم در اقتصاد کشور دیده خواهد شد و در تصمیم‌گیری‌ها مورد عنایت قرار خواهد گرفت که مثلا سهم افراد شاغل در این صنعت قابل ملاحظه باشد، مثل صنعت خودرو سازی که به‌رغم اینکه از توجیه اقتصادی کافی برخوردار نبوده و صنعت موفقی هم محسوب نمی‌شود؛ ولی سال هاست به دلیل سهم زیاد از اشتغال کشور با هزینه مردم در حال فعالیت است. اگر سهم گردشگری از تولید ناخالص ملی و اشتغال در کشور قابل چشم پوشی نباشد، آنگاه گردشگری در ریل توسعه قرار می‌گیرد و به سرعت بالنده می‌شود.وضعیت نامناسب گردشگری ما متاثر از عوامل بیرونی بسیار زیاد است؛ مثلا تاثیر عوامل سیاسی چه داخلی چه بین‌المللی و همچنین تاثیرقابل ملاحظه عوامل اقتصادی که مجموع این عوامل در حداقل چهار سال اخیر به نفع گردشگری نبوده است. در توریسم ایران، سیاست خارجی، تحریم‌ها و تبلیغات سوء خارجی تاثیرات قابل توجهی بر تعداد گردشگر ورودی ما گذاشته که به این عوامل باید رکود اقتصادی در سطوح بین‌المللی هم اضافه کرد از سوی دیگر واقعی نبودن نرخ ارز در مقایسه با هزینه خدمات گردشگری داخلی امکان رقابت گردشگری ایران را چه در بخش گردشگری داخلی و چه گردشگری ورودی به‌طور قابل ملاحظه‌ای کاهش داده است. البته جدا از تاثیرات عوامل بیرونی باید به عوامل درونی ار جمله موانع فرهنگی و ناکارآمدی و ضعف زیر ساخت ها در کنار سایر عوامل نیز اشاره کنیم. در خصوص بخش دوم سوال شما در مورد تخصیص بودجه به موسسات و مراکز دینی و…..باید گفته شود که اصولا بودجه کشور بر اساس الویت های استراتژیک کشور و اهداف سیاسی و اقتصادی و اجتماعی و..تدوین و اجرا میشود که بحث در خصوص اولویت این اهداف در این مجال نمی گنجد.
      با سپاس از توجه شما

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد.