مهدیه پورعلی
مقدمه
در تاریخ 14 ژوئیه 2015 توافقی بینالمللی بر سر برنامه هستهای ج.ا.ایران موسوم به “برجام” میان ایران و کشورهای 1+5 (آمریکا، روسیه، چین، فرانسه، انگلیس و آلمان) در شهر وین صورت گرفت. پس از توافق برجام شورای امنیت سازمان ملل با صدور قطعنامه 2231 هر شش قطعنامه سابق را که علیه ایران صادر شده و منجر به تحریمهای وسیع در رابطه با موضوع هستهای ایران شده بود را ملغی کرده و رسماً از این توافق حمایت کرد و در پیوست B این قطعنامه اذعان کرد که قطعنامه 2231 توصیهای نبوده و کاملاً الزامآور می باشد.
در تاریخ 29 ژوئیه، ایران آزمایشات جدیدی را در زمینه موشک های بالستیک میانبرد انجام داد که در پی این امر وزارت خزانهداری آمریکا تحریمهای جدیدی علیه12 شخصیت حقوقی و 13 شخصیت حقیقی مرتبط با توسعه صنایع موشکی ایران اعمال کرد. به دنبال این امر نیز کمیته روابط خارجی سنای آمریکا قانون تحریمی جامع جدیدی را علیه ایران با عنوان قانون مبارزه با فعالیتهای ثبات زدای ایران را به تصویب رساند.
فرانسه، آمریکا، آلمان و بریتانیا نیز در نامۀ مشترکی به شورای امنیت سازمان ملل خواستار واکنش مناسب این شورا به آزمایش های موشکی ایران شدند و ادعا نمودند که این آزمایشات نقض قطعنامه 2231 شورای امنیت است.
تحریم های اخیر از دو ويژگي مشخص برخوردار است. نخست اينکه به واسطه برجام مجلس سناي آمريکا نتوانست تحريم هايي را در حوزه نفت، انرژي و بانکي و مالي عليه ايران اعمال کند و آمريکا به ناچار اقدام به تجميع تحريم هاي غير هسته اي کرد. به بيان ديگر تحريم هاي جديد سنا عليه ايران فهرست محور هستند و صرفا افراد حقيقي و حقوقی را مشمول تحريم کرده است . قانون جديد تحريمها عليه ايران، اشخاصي را که در برنامه موشکي ايران دخالت دارند يا هر شخصي که با آن ها در ارتباط است و در اين رابطه داد و ستد مي کند، و تحريمهايي عليه سپاه پاسدارن انقلاب اسلامي و تحريم تسليحاتي اعمال شده است
با توجه به مراتب فوق این سئوالات مطرح می باشد: آیا آزمایشات موشکی ایران می تواند نقض برجام و یا قطعنامه 2231 شورای امنیت باشد؟ و اعمال تحریمهای جدید از سوی کنگرۀ آمریکا با مفاد برجام متناقض است؟ و راه کارهای حقوقی پیش روی ایران در صورت نقض برجام چیست؟
- نسبت حقوقی برجام و قطعنامه:
در توضیح بند «18» برجام آمده، ” قطعنامه (شورای امنیت) به منزله مفاد برجام نیست.” از نظر حقوقی برجام و قطعنامه دو سند حقوقی مجزا از یکدیگرند ، این امر بدین معنا نیست که این دو سند روی یکدیگر تأثیرگذار نباشند. از نتایج حقوقی جدائی قطعنامه از برجام ، این است که برجام در صورت نقض قطعنامه، نقض نمی شود اما نقض قطعنامه خود دارای آثار حقوقی است.
طبق ماده 25 منشور ملل متحد، قطعنامه شورای امنیت برای تمام کشورهای عضو الزامی میباشد و کشورها موظفند احکامی را که سازمان ملل به موجب قطعنامه بر آنها اعمال می کند را رعایت کنند و نقض قطعنامه موجبات مسئولیت بینالمللی کشورها را فراهم می کند. در پروسه پرونده هسته ای ایران قطعنامههای دیگری نیز توسط شورای امنیت درباره ایران صادر شد که جمهوری اسلامی ایران به خاطر تغایر با امنیت و مصلحت کشور آنها را اجرا نکرد در حالیکه قطعنامه حاضر از نتایج توافق صورت گرفته فیمابین جمهوری اسلامی ایران و 1+5 میباشد و ایران علیالاصول نمی تواند به این قطعنامه اعتراضی داشته باشد.
با استناد به مواد 41 و 42 منشور ملل متحد، شورای امنیت می تواند کشوری را که از اجرای قطعنامه سر باز زند و آن را نقض کند با ابزارهایی مانند تحریم های اقتصادی و عملیات های نظامی به اجرای قطعنامه مجبور نماید. در صورت نقض قطعنامه 2231 این امکان به شورای امنیت داده شده که علیه ایران به عنوان نقض کننده قطعنامه دست به اقدامات تنبیهی زده و تحریم های لغو شده را مجدداً اعمال نماید.
یکی دیگر از نتایج جدائی برجام و قطعنامه این است، در صورت نقض قطعنامه توسط جمهوری اسلامی ایران ، ساختار رفع اختلافات برجام اجرائی نیست.
زیرا موضوع برای حل اختلاف به کمیسیون مشترک موضوع بند 36 برجام ارجاع داده نمیشود و تصمیمگیری در این باره طبق منشور ملل متحد بر عهده شورای امنیت می باشد. در این صورت به رغم اینکه قطعنامه نقض شده و تحریم های ایران بازگشته است توافق برجام هنوز از نظر حقوقی برای ایران الزام آور می باشد ولی تعهد 1+5 در قبال تحریم های شورای امنیت قابلیت اجرائی خود را از دست می دهد چون صرفاً تعهد 1+5 درباره تحریم های شورای امنیت تعهد به فعل است و در صورت بازگشت تحریم ها به تصمیم شورای امنیت، 1+5 تعهدی برای لغو تحریم ها ندارد.
بنابراین می توان گفت برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) در واقع یکی از ضمائم قطعنامه شورای امنیت است و نه قطعنامه ضمیمه برجام . این رابطه بدین معناست که نقض برجام به معنی نقض قطعنامه شورای امنیت است، اما نقض قطعنامه به معنای نقض برجام نیست.
- قطعنامه2231
در برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) هیچ اشاره ای به مسئله توان موشکی ایران نشده است. در واقع از ابتدا ایران اعلام کرده بود که به هیچ وجه اجازه مذاکره در مورد برنامه موشکیاش را نمی دهد. برنامه موشکی تنها در قطعنامه 2231 شورای امنیت مورد اشاره قرار گرفته است. در این قطعنامه در دو سطر به بحث موشکی پرداخته شده است. اول آنکه محدودیت ها علیه نقل و انتقال تجهیزات موشکی به ایران تا پایان یک دوره هشت ساله ادامه یابد و دوم آنکه شورای امنیت به ایران توصیه نموده است که از توسعه موشک های بالستیک که توانایی حمل کلاهک های هسته ای را دارند خودداری نماید.
طبق بند 3 ضمیمه B از صفحه 99/104 قطعنامه 2231 از ایران خواسته می شود که هیچگونه فعالیتی در رابطه با موشک های بالستیک طراحی شده با قابلیت حمل کلاهک هسته ای صورت ندهد. نکته قابل توجه اشاره به قابلیت حمل تسلیحات هسته ای است که کافی است موشک بالستیک مورد نظر قادر به حمل کلاهک هستهای باشد تا تحقیقات و فعالیت های موشکی کشور در این زمینه متوقف شود.
به نظر می رسد ساختار موشک بالستیکی که می تواند کلاهک هسته ای حمل کند با سایر موشک ها مشابه است و این مسئله نگرانی هایی را نسبت به متوقف کردن کلیه فعالیت های موشکی کشور به وجود آورده است. همچنین لازم به ذکر است که لفظ ( از ایران خواسته می شود) مطلقاً به معنای اختیاری بودن این تعهد نیست و با توجه به اینکه قطعنامه شورای امنیت طبق فصل هفتم منشور به صورت کاملاً الزامآور تصویب شده و ضمیمه B آن بعنوان بخشی از قطعنامه از درجۀ یکسانی از الزامآوری برخوردار است این تعهد به اندازه سایر تعهدات الزامی است.
ممنوعیت های موشکی کشور در این بند خلاصه نمی شود، در بند بعد تسریع شده که تمامی کشورها تنها در صورتی می توانند در تأمین، فروش یا انتقال موارد یاد شده در فهرست کنترل فناوری موشکی مشارکت کرده یا آموزش یا خدماتی به ایران ارائه دهند که شورای امنیت پیشاپیش مصوبه موردی برای آنها صادر کرده و اجازه داده باشد. حتی پس از مجوز شورای امنیت تنها در صورتی که قرارداد ارسال یا کمک به ارسال آن، شامل تضمینهای لازم در خصوص کاربری نهایی آنها شود و ایران تعهد کند که از آنها برای توسعه سامانههای شلیک سلاح هسته ای استفاده نکند ، چنین مشارکتی مجاز است.
بحث تحریم های نظامی تا آنجا پیش می رود که در ادامه مقررات این ضمیمه مشاهده می کنیم که تأمین، فروش، انتقال و ارائه خدمات به ایران مربوط به هرگونه تانک جنگی، خودروهای رزمی زرهای، سامانههای توپخانه ای سنگین، هواپیماهای رزمی، بالگردهای تهاجمی، ناوهای جنگی، موشک ها یا سامانه های موشکی مطابق با اهداف فهرست تسلیحات متعارف سازمان ملل یا مواد مرتبط شامل قطعات یدکی در قلمروی کشورهای دیگر یا توسط اتباع آن تنها با مصوبه پیشین شورای امنیت ممکن است.
موشک بالستیک به موشک هایی می گویند که تا ارتفاع بسیار بالایی اوج می گیرند ( که این قسمت با موتور روشن انجام می شود) و مابقی راه را با استفاده از نیروی جاذبه زمین به سمت هدف می روند که مانند یک سقوط آزاد البته با هدایت صحیح است. موشک های بالستیک معمولا ارتفاع بسیار بالایی میگیرند و برخی موشک های بالستیک که برد بسیار بالایی دارند حتی از جو زمین نیز خارج می گردند و با استفاده از یک ماشین ورود مجدد دوباره به جو باز می گردند.
اما به آن قسمت از موشک ، یا هر سلاح هسته ای دیگر که حاوی مواد منفجره هستند یا حرارتی هستهای باشد ، کلاهک هسته ای گویند. نصب کلاهک هسته ای بر موشک بالستیک کار پیچیده ای نبوده و با تغییراتی می توان مواد منفجره متعارف را به غیر متعارف تبدیل کرد.
براساس برد موشک های آزمایشی ایران ، می توان گفت بی شک این موشک ها از نوع بالستیک می باشند اما نکته حائز اهمیت این است، هیچ یک از موشک های ایران برای حمل سلاح هسته ای طراحی نشده اند و در حوزه ی دفاع مشروع ایران و خارج از حیطه قطعنامه 2231 قرار دارند. از آنجایی که موضوع موشکی جزء متن برجام نمی باشد بنابراین آزمایشات موشکی نقض برجام نیست و از آنجا که هیچ یک از موشک های آزمایش شده قابلیت حمل کلاهک هسته ای که در قطعنامه به آن اشاره شده را ندارند، تست آنان ناقض قطعنامه 2231 شورای امنیت نیز نمی باشد.
- قانون مبارزه با فعالیت های ثبات زدای ایران
بدنبال آزمایشات موشکی ایران، کمیته روابط خارجی سنای آمریکا قانون تحریمی جامع جدیدی علیه ایران با عنوان قانون مبارزه با فعالیت های ثبات زدای ایران را به تصویب رساند. این طرح با حمایت سناتورهای دمکرات و جمهوریخواه به کنگره ایالات متحده آمریکا ارائه شد و به تصویب مجلس سنای ایالات متحده آمریکا رسید.
این طرح را می توان جدی ترین و جامع ترین قانون تحریمی ایالات متحده آمریکا پس از اجرای برجام دانست. این طرح به طور کلی از دوازده بخش تشکیل شده است و رئیس جمهور ایالات متحده را موظف به شناسایی دایرۀ وسیعی از فعالیت های ایران در حوزه منطقه، حوزه تسلیحاتی و حقوق بشر و اعمال تحریمهای جدی و موثر بر افراد و نهادهای دخیل در این حوزه را می کند.
مهمترین و اصلی ترین ارجاع قانونی در طرح تحریمی کنگره بخش دوم آن است که بند 1701 کد 50 از قوانین داخلی ایالات متحده آمریکا ذکر می شود. این بند اختیاراتی را به رئیس جمهور آمریکا می دهد که با تهدیدات غیرعادی و فوقالعاده علیه سیاست خارجی، اقتصاد یا روابط خارجی آمریکا که منبع آن خارج از این کشور است، مقابله کند.
بستر قانونی چنین ارجاعی نیز تمدید سالانه وضعیت اضطراری علیه ایران است. با تصویب این قانون و استناد به این بخش از قوانین فدرال، رئیس جمهور ایالات متحده آمریکا می تواند براساس دستورات اجرائی و محول کردن آن به دفتر کنترل دارائی های خارجی وزارت خزانه داری تحریم های جدی و مؤثرتری علیه ایران در حوزه فعالیت های موشکی، اقدامات ثبات زدا و یا نقض حقوق بشر ایجاد کند که به راحتی معافیتهای تحریم برجام را بدون اثر می کند.
این قانون مغایر با روح برجام است، اما برای نقض آن نمی توان به بندهای 26 و 29 برجام استناد نمود. در بندهای 26 و 29 برجام آمده است هرگونه مصوبه یا اقدام اتحادیه اروپا و کشورهای عضو و همچنین ایالات متحده آمریکا که می تواند تأثیرگذاری منفی و مستقیم بر عادی سازی تجارت و روابط اقتصادی با ایران داشته و در اجرای موفقیت آمیز برجام خلل ایجاد کند، ممنوع است و دولت ایالات متحده در چارچوب اختیارات قانونی رئیس جمهور و کنگره از اعمال تحریم های جدید مرتبط با هستهای خودداری خواهد کرد. از آنجا که این قانون اشاره ای به تحریم های هسته ای ندارد و تحریم های موشکی را هدف قرار داده است مورد استناد بندهای 26 و 29 برجام نیست، اما چون مستقیماً بر عادی سازی روابط اقتصادی ایران با 1+5 تاثیر منفی خواهد گذاشت می توان آن را ناقض روح برجام دانست.
از سوی دیگر تحریم جدید سنا، قطعنامه 2231 را که برای پشتیبانی از اجرای برجام و تبدیل آن به یک الزام بینالمللی در شورای امنیت تصویب شده بود؛ آشکارا نقض و در بعضی موارد به طور کامل از حیّز انتفاع ساقط میکند . بعنوان مثال بند 3 پیوست B قطعنامه 2231 شورای امنیت تحریم های موشکی ایران را تا 8 سال و بند 5 آن تحریم های تسلیحاتی را تا 10 سال از روز اجرای برجام قید کرده و بعد از آن بنا بود این تحریم ها به طور کامل برداشته شود. با این حال، مصوبه اخیر سنای آمریکا، این تحریم ها را ابدی و قطعنامه 2231 کان لم یکن می کند. پس می توان گفت مصوبه اخیر کنگره آمریکا جسم (متن) برجام را هم نقض کرده است.
- راهکارهای ایران در برابر تحریم های جدید کنگره آمریکا
به نظر می رسد که دولت ایران سه انتخاب را در تعامل با این اقدامات ایالات متحده آمریکا پیش روی خود دارد؛
انتخاب اول خروج از توافق هسته ای است به این معنا که همه چیز به حالت اول باز گردد که به دنبال آن همه تحریم ها علیه ایران از جمله تحریم های مرتبط با برنامه هسته ای باز خواهند گشت و این بدین معناست که تهران دوباره تحت فشارهای سیاسی و اقتصادی و امنیتی قرار بگیرد که دولت ایران تمایلی به انتخاب این گزینه ندارد.
انتخاب دوم ادامه توافق هسته ای و استفاده از ابزارهایی است که در صورت نقض برجام از سوی هرکدام از طرفهای در خود توافق لحاظ شده است. از جمله قطعنامه 2231 که مانع از آن می شود که هرکدام از طرفها از پای بندی خود به توافق خودداری کنند. ثابت شده است که این گزینه چندان کارایی ندارد. چرا که غربی ها بر این باورند که تشدید تحریم ها علیه ایران با روح برجام تعارض ندارد و تصویب مادر تحریم ها در کنگره آمریکا از این منظر صورت گرفته است.
بنابراین تنها گزینه سوم باقی می ماند که آن هم کار با اتحادیه اروپا، روسیه و چین است در صورتی که دولت دونالد ترامپ نخواهد با تهران همکاری کند. در این چارچوب بعید است مذاکراتی در آینده نزدیک میان محمدجواد ظریف و رکس تیلرسون وزیر امور خارجه ایالات متحده آمریکا صورت بگیرد. در حالی که شرایط برای همکاری بیشتر با اتحادیه اروپا مهیاست و حتی می توان شرایط بهتری را برای اروپایی ها در مقایسه با تعامل با واشنگتن فراهم کرد. در هر حال عدم پاسخ قاطع به این اقدام آمریکا نتیجه ای جز از دست دادن توانمندی موشکی کشور و ایجاد آزادی عمل بیشتر برای جریان های تروریستی منطقه و پذیرش دستورات به ظاهر حقوق بشری آمریکا نخواهد داشت.