پیشینه و روند برنامه‌های توسعه‌ای درکشور
نگاهی به روند برنامه ریزی و سیاست گذاری کلان در کشور-1
روند برنامه نویسی کلان در کشور و ضعف ها و پیشنهادات موضوع این گزارش است.
25 ژانویه 2021 15:22
پیشینه روند برنامه توسعه کشور
مقدمه
فرایند سیاستگذاری و برنامه‌ریزی کلان در کشور، با رویکرد بهره‌مندی از تجارب گذشته و علمی‌تر شدن، روند رو به پیشرفت داشته است و نخستین سند راهبردی و بالادستی در این مسیر قانون اساسی جهت دهنده اهداف و راهبردهای کلان است.
بر این اساس و بر مبنای دانش و تجربه، برنامه‌های پنج‌ساله اول تا سوم طراحی و ابلاغ گردید که در طی پانزده سال(1368-1383) تحولاتی را نیز شاهد بوده‌ایم. پس از آن با تدوین و تصویب سند چشم‌انداز بیست ساله در مجمع تشخیص مصلحت نظام(1382)، حرکت جدیدی در عرصه برنامه‌ریزی و سیاستگذاری در کشور آغاز شد که برنامه‌های پنج‌ساله پنجم و ششم بر اساس سند چشم‌انداز و سیاست‌های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری تدوین و اجرایی گردید.
در این گزارش در دو قسمت تهیه شده است. در قسمت اول نگاهی گذار به روند برنامه‌های توسعه‌ای در قبل و بعد از انقلاب اسلامی ایران، گردیده و در قسمت دوم ضمن طرح اهم مشکلات برنامه‌ریزی و اجرای آن، راهکارهایی پیشنهاد شده است.
البته ارزیابی تطبیقی و نقد علمی عملکرد برنامه‌های توسعه قبل و بعد از انقلاب اسلامی، می‌تواند تصویری شفاف از کاستی‌های توسعه را نشان دهد که هدف این گزارش نیست.
پیشینه روند برنامه توسعه کشور
ایران تا پیش از دهه ۱۳۳۰ شمسی فاقد هرگونه نظام سازمان یافته برنامه ریزی برای توسعه کشور بود و طرح‌های کم شمار عمرانی هم عمدتاً با سلیقه‌های فردی صاحب منصبان از سوی شرکت های خارجی به اجرا در می آمدند.
تاسیس سازمان برنامه و بودجه را می‌توان یکی از پایه‌های نظام اقتصادی و توسعه ایران در سال‌های پس از ۱۳۳۷ دانست که خاستگاه برنامه های توسعه ای در کشور تا سال 1357 بوده است.
- برنامه 7ساله اول(۱۳۳۴ ـ ۱۳۲۷)؛ شرکت «موریسون نودسن» با امضای قراردادی، هیأتی کارشناسی را در تاریخ ۷ دی ماه ۱۳۲۵ به ایران گسیل داشت. و پس از ۴ ماه مطالعه، گزارش خود در باره برنامه توسعه و عمران کشور را تسلیم دولت ایران کرد.
حجم برنامه ۷ساله اول که ابتدا در حدود ۶۲ میلیارد ریال پیش بینی شده بود، با توجه به نبود توانایی مالی و نیروی انسانی به ۲۱ میلیارد ریال تقلیل یافت.
- برنامه ۷ساله دوم(۱۳۴۱ـ۱۳۳5)؛ قانون برنامه ۷ساله دوم عمرانی کشور در چهار بخش عمده کشاورزی، ارتباطات و مخابرات، صنایع و معادن و خدمات اجتماعی و شهری تنظیم وبه مورد اجرا گذاشته شد و به نتایجی مانند احداث سدهای بزرگ مخزنی کرج، سفیدرود و طرح نیشکر هفت تپه، مطالعات طرح جامع خوزستان شامل احداث ۱۳ سد روی رودخانه های خوزستان، تکمیل سدهای گلپایگان، بمپور و کرخه، تکمیل نزدیک به ۹۰۰ کیلومتر راه‌آهن میانه ـ تبریز و شاهرود ـ مشهد، احداث فرودگاه های شیراز، آبادان و اصفهان، احداث کارخانه های بزرگ نساجی و بافندگی، ایجاد کارخانه‌های قند و سیمان و … در جهت توسعه اقتصادی رسید.
پیشینه روند برنامه توسعه کشور
همچنین سازمان برنامه در فرایند اجرای برنامه ۷ ساله دوم توانست به صورت یک سازمان اداری در نظام اداری ایران جای خود را باز کند.
- برنامه 5ساله سوم(۱۳۴۶-۱۳۴2)؛ در پی تجارب برنامه‌های اول و دوم، از سوی گروه کارشناسی سازمان برنامه با همکاری مشاوران هاروارد به عنوان یک برنامه جامع و متوازن اقتصادی و با نیت جلب مشارکت عمومی با هدف در هم شکستن ساختارهای اقتصاد سنتی و به وجود آوردن بستر مناسب رشد بخش خصوصی و جایگزینی واردات و صنعتی شدن کشور تدوین شد.
در پایان برنامه ساختارهای اقتصادی توسعه یافت و عملکرد برخی از بخش‌ها از اهداف مصوب هم بالاتر رفت.
- برنامه 5ساله چهارم عمرانی(۱۳۵۱-۱۳۴۷)؛ موفق‌ترین برنامه‌های توسعه تلقی شده است.در این برنامه سرمایه‌گذاری‌های سریع بخش دولتی و خصوصی وسیع‌تر از برنامه سوم، رشد اقتصادی سالانه کشور تا حدود ۱۰درصد افزایش یافت.
ترقی سطح قیمت‌ها، بجز در سال ۱۳۴۸ که به حدود ۵/۳درصد رسید، از حدود ۲ درصد تجاوز نکرد.
توجه برنامه چهارم، بیشتر معطوف به سرمایه‌گذاری در صنایع سرمایه بر مانند ذوب‌آهن، ذوب آلومینیوم و ماشین‌سازی بود. مجتمع ذوب‌آهن و صنایع پتروشیمی، که مقدمات آن در دوره برنامه سوم فراهم شده بود، در برنامه چهارم به مرحله بهره‌برداری رسیدند و موجبات تأسیس ۲۵۰ هزار واحد صنعتی که ۲۴ درصد آن را تأسیسات بزرگ صنعتی تشکیل می‌داد، فراهم کرد.
- برنامه 5 ساله پنجم عمرانی(۱۳۵۶ –۱۳۵۲)؛ این برنامه با افقی امیدوار کننده در توزیع عادلانه‌تر ثروت و سهم بیشتر در بازرگانی بین‌المللی، تهیه شد.
تشکیل دفاتر مستقل برنامه‌ریزی سازمان برنامه در مراکز استان‌ها و ترویج شیوه غیر متمرکز برنامه‌ریزی، تدوین شناسه جغرافیایی – منابع طبیعی– جمعیت – استعدادها و نیازهای استان‌ها از تحولات برنامه پنجم بوده است.
در این سال‌ها افزایش ناگهانی قیمت نفت، تضاد بین اندیشه‌های کارشناسی و طرح‌های فرمایشی و سیاسی، افزایش حجم مالی برنامه به چند برابر مجموع حجم مالی چهار برنامه پیشین، سبب خفگی اقتصاد نوپا و نتایج ناخواسته آن شد.
برغم محدودیت‌های اساسی کشور(نبود زیرساخت‌ها، کمبود مصالح ساختمانی و ماشین‌آلات و تجهیزات صنعتی، کمبود بسیار شدید سرمایه انسانی) و دشواری‌های عنوان شده در ۳ سال اول برنامه رشد تولید ناخالص داخلی بدون نفت به قیمت‌های ثابت به ترتیب به ۶/۱۶، ۷/۱۶ و ۶/۱۸درصد رسید؛ که هر چند با رشد پیش‌بینی شده در برنامه یعنی ۹/۲۵ فاصله داشت، اما رشد کمی هم نبود.
- برنامه 5 ساله ششم؛ کارشناسان برنامه ششم (۱۳۶۱-۱۳۵۷) را با لحاظ کردن برنامه آمایش سرزمین تهیه کردند. برنامه ششم، با اوج گرفتن پیروزی انقلاب متوقف شد و به اجرا در نیامد.
پیشینه روند برنامه توسعه کشور
برنامه‌های توسعه‌ای کشور بعد از انقلاب اسلامی
با پیروزی انقلاب، شور انقلابی و گرمای توسعه سبب شد پیشنهاد، و طرح‌های توسعه ای از سراسر کشور و از سوی ایرانیان خارج از کشور به سازمان برنامه سرازیر شود.
سازمان برنامه و بودجه، که در اوج توان کارشناسی و تجارب برنامه‌ریزی جامع ملی و منطقه‌ای بود، برنامه‌های متناسب با تحولات و نیازهای روز کشور را تهیه و در اردیبهشت ۱۳۵۸، با نام مبرم‌ترین مسائل کشور تسلیم مقامات کردند.
فضای کشور، سبب شد تا کوشش‌های کارشناسان و دست‌اندرکاران برنامه‌ریزی در سال‌های ۱۳۵۸ و ۱۳۵۹ نتیجه ندهد و برنامه ۵ساله پیشنهاد شده شورای اقتصاد برای دوره ۱۳۶۶ـ۱۳۶۲ برغم تصویب دولت، به تصویب مجلس شورای اسلامی نرسید.
در اقدام بعدی، سازمان برنامه و بودجه، هدف‌های کمی و سیاست‌های کلی توسعه اقتصادی ـ اجتماعی ـ فرهنگی بیست ساله جمهوری اسلامی ایران (۱۳۸۱ـ۱۳۶۱) را بر اساس رهنمودهای شورای اقتصاد تدارک کرد.
در واقع اهداف کلی چشم‌انداز دراز مدت جمهوری اسلامی در یک «مثلث بالندگی اقتصادی، استقلال اقتصادی و عدالت اجتماعی دیده شد» این برنامه هم بعد از بازنگری سرانجامی نیافت.
در سازمان برنامه و بودجه در جهت اصلاح برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور ستاد برنامه‌ریزی تشکیل و مبانی اصلاح برنامه پنج سال اول مورد بحث و بررسی قرار گرفت.
پس از بحث و تبادل نظر پیرامون الگوی استراتژی توسعه، طرح قانونی اهداف و استراتژی‌های توسعه در جمهوری اسلامی ایران تنظیم و در ۹ دی‌ماه ۱۳۶۳ به مجلس شورای اسلامی تسلیم شد. اما شرایط لازم برای توجه به برنامه‌ریزی و ادامه فعالیت‌های توسعه اجتماعی‌ـ اقتصادی فراهم نشود. در نتیجه برنامه‌ریزی توسعه تا پایان جنگ تحمیلی به تعویق افتاد.
سرانجام اولین برنامه پنج ساله توسعه اقتصادی ـ اجتماعی ـ فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۳۷۲ـ ۱۳۶۸)، در آبان ۱۳۶۷از سوی وزارت برنامه و بودجه در پنج فصل به شورای اقتصاد پیشنهاد شد و در اواخر سال ۱۳۶۸ به تصویب مجلس رسید.
سرانجام پس از ده سال چالش بین موافقان و مخالفان برنامه‌ریزی، دولت با هدف بازسازی اقتصادی پس از جنگ به طراحی و اجرای برنامه‌های توسعه مبادرت ورزید.
پیشینه روند برنامه توسعه کشور
- برنامه اول توسعه؛ با اصول آزادی اقتصادی شروع شد، اما رویارویی بعدی با دشواری‌های اقتصادی، تنگناهای ارزی و تورم، سبب شد تا دولت از ادامه سیاست تعدیل منصرف شود و انحرافات جدی و تعیین‌کننده‌ای در عمل به وجود آمد و بخشی از برنامه به کنار گذاشته شد.
با این که در برنامه اول تحقق درآمدهای دولت بیش از صددرصد بود، ولی در اجرا، دست‌یابی به اهداف برنامه حاصل نشد. بخش صنعت و معدن به نتایج پیش‌بینی شده نرسید، ولی صادرات بخش کشاورزی از میزان پیش‌بینی شده بیشتر شد. بر پایه برنامه تعدیل اقتصادی که از اهداف برنامه استنباط می‌شد، انتظار می‌رفت که دولت کارآمدتر و کوچک‌تر شود، اما نه تنها این اتفاق نیفتاد، بلکه دولت روز به روز فربه‌تر و ناکارآمدتر و پرهزینه‌تر شد.
- برنامه دوم توسعه(۱۳۷۴ـ۱۳۷۸)؛ از نظر ساختار و ماهیت چندان با برنامه اول تفاوت نداشت. این برنامه هم مبتنی بر آزادی اقتصادی و خصوصی‌سازی بود. رشد اقتصادی یا اصلی‌ترین هدف برنامه، ۱ر۵ درصد پیش‌بینی شده بود که در عمل به ۲/۳ درصد رسید. در مجموع و به رغم کوشش‌های به عمل آمده، برنامه دوم به علل مختلف از جمله عملکرد دولت، در دست‌یابی به اهداف برنامه موفق نشد.
- برنامه سوم توسعه (۱۳۸۳ـ۱۳۷۹)؛ این نیز نتوانست مانند دو برنامه پیشین به اهداف برنامه نایل شود. متوسط رشد سالانه تولید ناخالص داخلی در برنامه سوم ۴/۵ درصد بوده که از پیش‌بینی برنامه ۶/۰ درصد کمتر شد.
در سال ۱۳۸۱، نرخ رشد ۷/۴ و در سال ۱۳۸۲، برابر ۷/۶ درصد بوده که در سال‌های گذشته سابقه نداشته است. متوسط عملکرد نرخ تورم به حدود ۱/۱۴ درصد کمتر از هدف برنامه (۹/۱۵ درصد) رسید. نرخ رشد جمعیت در سطح ۶/۱ درصد تثبیت شد.
- برنامه چهارم توسعه(۱۳۸۸ـ۱۳۸۴)؛ این برنامه در شرایطی تهیه شد که کشور درگیر چالش‌های درونی و بیرونی فراوانی بود. ژرفای دشواری‌های اقتصادی و اجتماعی به گونه‌ای بود که نه فقط مخالفان برنامه‌ریزی به هواداران برنامه‌ریزی توسعه پیوستند، بلکه جملگی بر آن شدند که فقط برنامه‌ریزی میان‌مدت ۵ ساله کافی نیست و در پی برنامه‌ریزی بلندمدت ۲۰ساله و طرح‌ریزی استراتژی توسعه برآمدند.
- برنامه پنجم توسعه(۱۳93ـ۱۳۸9)؛ قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، در 15 دی‌ماه سال 1389 در 235 ماده و در نه فصل به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و اجرای آن با ابلاغ در سال 1390 رسماً آغاز شد.
بر اساس زمان‌بندی اجرای این برنامه قرار بود تا پایان سال 1394 نهایی شود اما از آنجایی که این برنامه نتوانست مسیر خود را بدرستی طی کند یک سال زمان اجرای آن تمدید و تکمیل اجرای آن به سال 1395 موکول شد و به عقیده بسیاری از کارشناسان مسیر خود را بصورت کامل طی نکرده است.
- ابلاغ سیاست‌های حاکم بر برنامه ششم؛ رهبر معظم انقلاب اسلامی در تیرماه سال1395 در نامه‌ای به مسئولین قوای سه‌گانه، سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه را ابلاغ فرمودند.
پیشینه روند برنامه توسعه کشور
براساس نامه مقام معظم رهبری این سیاست‌های کلی بر پایه محورهای سه‌گانه «اقتصاد مقاومتی» ، « پیشتازی در عرصه علم و فناوری » و « تعالی و مقاوم‌سازی فرهنگی» و با در نظر گرفتن واقعیت های موجود در صحنه داخلی و خارجی تنظیم شده است تا با تحقق اهداف برنامه ششم، به ارائه الگوی برآمده از تفکر اسلامی در زمینه پیشرفت که به‌کلّی مستقل از نظام سرمایه‌داری جهانی است، کمک کند.
سرفصل‌های سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه شامل امور «اقتصادی»، «فناوری اطلاعات و ارتباطات»، «اجتماعی»، «دفاعی و امنیتی»، «سیاست خارجی»، «حقوقی و قضایی»، «فرهنگی» و «علم، فناوری و نوآوری» است. براین اساس مسئولان سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی دست به کار شدند و احکام برنامه ششم را تهیه و تدوین کردند.
- برنامه ششم توسعه (1399ـ1395)؛ به همراه بودجه سال 95 تقدیم مجلس شد. بعد از بررسی‌های اولیه برنامه ششم توسعه، مشخص شد که این لایحه فاقد شرایط مذکور در قانون برنامه و بودجه است و به لحاظ حقوقی مصداق برنامه پنج‌ساله نیست. اما نهایتاً با اصلاحات و تغییراتی که در مفاد و محتوی برنامه ششم داده شد. این برنامه مورد تصویب قرار گرفته و ابلاغ شد.
- سند چشم‌انداز 20 ساله؛ در آغاز دوره هفتم ریاست جمهوری، رهبر معظم انقلاب لزوم تهیه سند چشم‌اندازی که افق ۲۰ ساله جمهوری اسلامی ایران را به نمایش گذارد را به دولت متذکر گردید. پس از این توصیه، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی موظف گردید ساختار و چارچوب نظری و عملیاتی چشم‌انداز ۲۰ساله را طراحی نماید که پس از حدود یکسال کار کارشناسی، این سند به محضر مقام معظم رهبری ارسال گردید.
ایشان پس از ذکر نکات و توصیه‌هایی خصوصاً در محورهای فرهنگی، متن سند را برای رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال نمودند.
با تشکیل کمیته ای کارشناسی در مجمع تشخیص مصلحت، کار تدوین آن آغاز و پس از حدود دو سال کار مستمر و مطالعه تجربه بیش از ۳۰ کشور توسعه یافته، این سند در صحن مجمع تشخیص مصلحت تصویب و به حضور مقام معظم رهبری تقدیم گردید.
این سند با تایید معظم‌له در ۱۴ آبان ۱۳۸۲ جهت عملیاتی شدن برای سران سه قوه ارسال شد و دولت موظف گردید برنامه توسعه کشور را بر اساس مفاد و روح کلی این سند تدوین و به مجلس شورای اسلامی ارایه نماید.
در قسمت بعد به نگاهی به ضعف ها و مشکلات موجود در ارتباط با برنامه نویسی کلان در کشور کرده و برای ایجاد هماهنگی بیشتر بین حوزه های مختلف در امر برنامه نویسی کلان کشور پیشنهاداتی ارائه می گردد.