راهبرد ملی -|- nationalstrategyاراده، استراتژی،فرماندهی کارآمد: ضرورت های حل بحران صندوق‌های بازنشستگی- قسمت اول - راهبرد ملی -|- nationalstrategy

دکتر امیر حسین طاهری

چکیده:

مشکل صندوق های بازنشستگی با جمله ای ساده قابل تبیین است که در حال حاضر درآمدهای صندوق ها و دارایی‌های آنها کفاف پرداخت مستمری بازنشستگان را نمی‌دهد. از سوی دیگر، ‌این صندوق‌ها با سیستمی مواجه هستند که خیلی از آنها قادر نیستند افراد جدید را وارد صندوق خود کنند و افرادی هم که حق بیمه پرداخت می‌کنند هر سال درصدی از آنها وارد سن بازنشستگی می‌شوند. مانند صندوق بازنشستگی کشوری که دولت دیگر استخدامی زیادی ندارد و این نیز معضلاتی را برای صندوق به وجود آورده است. از سوی دیگر تعداد زیادی نیز در حال ورود به سن بازنشستگی هستند و با قوانین موجود سریع بازنشسته می‌شوند،‌ یعنی عملاً از یک طرف تعداد مستمری‌بگیران زیاد و از طرف دیگر تعداد افراد پرداخت‌کننده حق بیمه کم می‌شود، این اتفاق بیان ساده‌ای از مشکلاتی است که صندوق‌ها را با مشکل مواجه می‌کند.علاوه بر این یکسری مسائل و مشکلات هم در صندوق‌ها وجود دارد؛‌ از جمله دارایی‌های غیرمولد،( دارایی‌هایی که بازدهی خوبی ندارد،) و عوامل دیگری همچون رکود اقتصادی ( رکودی که موجب می‌شود بسیاری از این بنگاه‌ها که حتی می‌توانسته‌اند عملکرد خوبی داشته باشند عملاً به دلیل رکود موجود در کشور بازدهی خوبی ندارند). ، در کنارمدیریتی که برای این دارایی‌ها اعمال می‌شود (که در خیلی از موارد مدیریت دارایی‌ها تخصصی نیست.) مجموعه این مشکلات صندوق‌ها را به مرحله‌ای رسانیده که بتوان نام آن را «پیش‌بحران» بنامیم که در صورت ادامه با واقعیت کتمان ناپذیر بحران خواهند شد. لذا چاره‌اندیشی هرچه سریع‌تر برای حل آن ضرورتی استراتژیک است.

مقدمه

صندوق‌های بازنشستگی به عنوان یکی از حساس‌ترین و پیچیده‌ترین نهادهای مالی مدرن در دنیای امروز شناخته شده‌ و بسیاری از کارشناسان و اقتصاددانان، معتقدند وضعیت صندوق بازنشستگی، از اولویت های مهم اقتصادی در سطح ملی به حساب می‌آید. البته ناگفته نماند «بحران» مختص زمانی است که صندوق‌ها نتوانند تعهدات خود را پرداخت کنند و دولت هم نتواند به آنها کمک کند. اما در حال حاضر صندوق‌ها برای پرداخت تعهدات مشکل دارند و دولت به آنها کمک می‌کند. لذا در صورت عدم چاره اندیشی به موقع، صندوق‌های بازنشستگی را با مجموعه ای از بحران‌های بیرونی و درونی مواجهه خواهد کرد.

بدون شک شناخت واقعیت‌ها و تدبیر و ملاحظات بومی، و بررسی مشکلات و مسایل صندوق‌های بازنشستگی در چارچوب اقتصاد سیاسی و اتخاذ راهبرد مناسب جهت خروج از این مشکلات لازم و ضروری است.

صندوق های بازنشستگی چالش ها ، راهکارها

نظام مدیریتی کشور؛ بایستی موضوع صندوق‌های بازنشستگی را جدی گرفته و بداند که با سیاست‌های کوتاه ‌مدت بحران صندوق‌های بازنشستگی، حل‌شدنی نیست. با توجه به مشکلات ساختاری انجام اصلاحات و تغییر ساختاری در صندوق‌های بازنشستگی ضروری است. این مشکلات را می توان در قالب نظام مالکیت، وضعیت نیروی انسانی، نوع نگاه به مفهوم صندوق و نظارت و … تبیین و سپس اصلاحات لازم و ضروری را در این قالب ها دنبال نمود. بدیهی است که عدم توجه لازم به مسئله صندوق های بازنشستگی این بخش اقتصادی و اجتماعی را با بحران روبرو خواهد کرد. محور های مورد توجه در روند اصلاحات را می توان به شرح زیر بر شمرد:

1-اصلاح نظام مدیریتی صندوق ها

2-اصلاح ترتیبات نظارتی و تشکیل مقام ناظر مستقل

3- تمرکز روی دارایی های مالی

4-  اصلاح نظام گزارش دهی

5- ایجاد تنوع در متعهدان صندوق ها

6- تسویه حساب کامل دولت با صندوق ها

الف- چالش های ساختاری

یکی از مهم‌ترین عوامل پدیدآورنده وضعیت کنونی را می‌توان به مداخلات بیش از حد دولت و حاکمیت در حوزه‌های مربوط به صندوق‌های بازنشستگی مرتبط دانست. بطور مثال بدهکاری‌های دولت به انواع صندوق‌های بازنشستگی از جمله مسائل و مشکلات ساختاری گریبانگیر این صندوق‌هاست که به واگذاری شرکت‌های ورشکسته یا کم‌بازده در قالب روش رد دیون منتهی شده است. عدم شفافیت و عدم نظارت صحیح در نحوه سرمایه‌گذاری منابع این صندوق‌ها نیز از دیگر مشکلات اداره صندوق‌های بازنشستگی است. مساله تورم‌های بالا و نوسانی در اقتصاد کشور نیز یکی دیگر از مشکلات ساختاری بوده که بر عملکرد فعلی و گذشته این صندوق‌ها کم‌تاثیر نبوده است. مطالبات بازنشستگان در خصوص افزایش حقوق و مستمری به دلیل کاهش ارزش متمادی پول و کاهش قدرت خرید واقعی یکی از آثار این نوسانات تورمی بوده و تشدید فشارها بر دولت و قوه مقننه به صورت تصویب قوانین افزایش حقوق و تحمیل بار مالی بر صندوق‌ها را بدنبال داشته است.

مشکلات مدیریتی در نحوه اداره سیستم:

در همه دنیا صندوق‌های بازنشستگی توسط مالکان آنها اداره می‌شود و دولت به عنوان نهاد ناظر بر عملکرد آنها نظارت می‌کند. در کشور ما این مساله برعکس است، مالک صندوق‌ها مردم و بازنشسته‌های کشور هستند اما مدیریت آن برعهده دولت است و در صندوق‌هایی هم که به اصطلاح خصوصی‌سازی شده، در واقع همچنان مدیریت آنها دولتی است و تنها از نظر قانونی در شمار شرکت‌های خصوصی به حساب می‌آیند.

خصوصی‌سازی صندوق‌ها و شرکت‌های تابعه آن می‌تواند پس از اصلاحات ساختاری، در دستور کار قرار گیرد.

– مدیریت سیاسی و غیر حرفه‌ای :

نداشتن نگاه تخصصی به این صندوق‌ها و تکیه زدن مدیران سیاسی بر مسند صندوق‌های بازنشستگی و پیگیری اهداف سیاسی در قالب تصمیمات مدیریت این صندوق‌ها و تغییر فعالیت صندوق ها با تغییر دولت‌ها و سیاست‌های مربوطه در کنار محدودیت عمر مدیریتی مدیران در این صندوق ها و شرکت های تابعه آن، همراه با نبود نظام جامع ارزیابی عملکرد نیز از جمله عواملی است که آثار منفی خود را گذاشته است. بطوریکه در این دوره های کوتاه، مدیران صندوق‌ها تمایلی به ایجاد ساختار بهره‌ور برای مدیریت سرمایه‌ها ندارند.

– ترکیب سهامداری:

در پاسخ به این سئوال که کدام یک از دو حوزه بنگاهداری و سهامداری برای صندوق‌های بازنشستگی بهتر خواهند بود. باید گفته شود در حوزه بنگاهداری شرکت‌های سرمایه‌گذار به عنوان سرمایه‌گذار استراتژیک شرکت را تملک می‌کنند و در حوزه‌های شرکت‌داری، تغییر تکنولوژی، مسائل مربوط به نیروی کار و… درگیر خواهد بود. در چنین حالتی معمولاً سرمایه‌گذار باید در قالب یک نهاد تخصصی از کلیه شرایط صنعت مطلع باشد و توانایی مدیریت شرکت را با توجه به تجارت و سوابق خود دارا گردد.

در حوزه سرمایه‌گذار مالی (سهامداری) سرمایه‌گذار معمولاً به دنبال تملک و تغییر فرآیندها و تغییر تکنولوژی و درگیر شدن در مسائل شرکت‌ها نیست و تنها به دنبال این است که از کسب‌و‌کار شرکت و منافع آن بهره‌مند شود. در رابطه با صندوق‌های بازنشستگی هر دو نوع این سرمایه‌گذاری‌ها آزموده شده است و معمولاً در کشورهایی که بورس‌های اوراق بهادار با عمق بالا دارند؛ صندوق‌های بازنشستگی بیشتر در نقش سرمایه‌گذار مالی (سهامدار) بوده و تمایلی به درگیر شدن در مسائل شرکت‌ها ندارند ولی در کشورهایی که بازارهای مالی توسعه‌یافته ندارند؛ صندوق‌های بازنشستگی اقدام به شرکت‌داری نیز می‌کنند. لیکن این امر را با رعایت شرایطی از جمله ایجاد هلدینگ‌های تخصصی و سپردن مدیریت شرکت ها و تصمیم‌گیری‌های شرکتی به متخصصان صنعت دنبال کرده که در ایران نیز این امر تا حدودی شکل گرفته است. برای نیل به این هدف ( سهامداری) یکی از کارهایی که باید در دستور کار قرار گیرد. افزایش عمق واقعی بازار سرمایه است که دست صندوق‌ها را برای سرمایه‌گذاری در ابزارهای مالی مختلف به عنوان یک سهامدار (سرمایه‌گذار مالی) باز می‌گذارد.

• شیوه اداره منابع :

یکی دیگر از ابعاد مدیریتی در صندوق ها مدیریت و اداره منابع این صندوق‌ها است. به‌رغم صراحت اساسنامه صندوق‌های بازنشستگی مبنی بر غیر‌دولتی بودن این نهاد اداره و تصمیم‌گیری‌ها برای منابع این صندوق‌ها (که بخش کارکنان و کارگران برای زمان بازنشستگی خود پس انداز می‌کنند) بیشتر بر اساس سیاست‌ها و نیازهای دولت ها اتفاق می افتد و به بیان دیگر صندوق های بازنشستگی در ایران صندوق های مالی و مستقل نبوده و منابع آنها در بسیاری از موارد، منابع دولت تلقی می شود و آنها نیز کسری خود را از دولت مطالبه می کنند، کما اینکه در گذشته ای دورتر، به وجوه صندوق ها نزد بانک ها سود نمی دادند، چرا که آنها را منابع دولتی می پنداشتند.

این در حالی است که صندوق بازنشستگی و از کار افتادگی یک نهاد مالی است که از یک طرف وجوه شاغلان باید به آن سرازیر شود و از طرف دیگر از محل وجوه ورودی و سرمایه گذاری آن وجوه، بعد از بازنشستگی و از کارافتادگی به افراد حقوق و مستمری بازنشستگی برداخت شود اما به دلیل تصمیمات اقتصاد سیاسی، تعادل جریان های مالی صندوق های بازنشستگی برهم خورده است. مجلس ها و دولت ها طی ۳۰ سال گذشته دائما احکام و دستوراتی صادر کرده اند که با منطق اقتصاد صندوق های بازنشستگی انطباق نداشته است.

در همه تصمیمات از جمله بازنشستگی های پیش از موعد با هدف حمایت از اقشار ضعیف، بازنشستگی زنان و خروج آنان از حوزه اشتغال در سنین جوانی، و…. موجب گردیده به بار مالی صندوق بازنشستگی کشوری و تامین اجتماعی افزوده شود. همچنین در همه تصمیمات اقتصاد سیاسی دولت ها برای افزایش حقوق بازنشستگان که با هدف حمایت از اقشار آسیب پذیر جامعه صورت گرفته، کمتر به بار مالی صندوق ها توجه شده است.

در هر صورت پر واضح است که اگر وضعیت صندوق ها به همین شکل ادامه یابد، به زودی بیش از ۵۰ درصد بودجه جاری را باید صرف کسری صندوق های بازنشستگی کرد. بنابراین، ضروری است اقدامی عاجل برای اصلاح این وضعیت به عمل آید.

• عدم شفافیت و فقدان نظارت کارامد:

از دید بسیاری از تحلیل گران اقتصادی الان یکی از مسائل مهم شرکت‌های زیرگروه صندوق‌ها بحث عدم شفافیت و عدم نظارت است.

بدیهی است که برای اداره یک شرکت وجود قوانینی برای نظارت بر فعالیت آن ضروری است. این در حالی است که در صندوق‌های بازنشستگی چنین دستگاه ناظری وجود ندارد یا آنقدر کارایی ندارد که بتواند شرکت‌های بزرگی را که زیر مجموعه این صندوق‌هاست کنترل کنند و از آنجا که شرکت‌های صندوق‌های بازنشستگی شامل شرکت‌های بورسی و غیربورسی هستند و شرکت‌های بورسی به بورس پاسخگو بوده لکن صاحب نظران معتقدند به دلیل ضعف قوانین در بورس ، خیلی از آنها قابل دور زدن است، در بسیاری از موارد نیز قوانین و نوع نظارت بورس نمی‌تواند نیازهای نظارتی صندوق‌ها را تامین کند.

بنابراین نمی‌توان گفت شرکتی که صرفاً وارد بورس می‌شود می‌تواند از شفافیت برخوردار باشد. شرکت‌هایی هم که وارد بورس نشده اند نیز نظارت کار آمدی بر آنها وجود نداشته یا ندارد، در واقع ساختاری هم سنخ و کارآمدی وجود ندارد که بتوانند از این شرکت‌ها به‌صورت کامل حسابرسی کرده، نظارت کنند یا اطلاعات مالی شرکت‌ها را داشته باشند.

همچنین در خیلی از موارد تنها معیار نظارتی، تشکیل مجمع سالانه است و می توان گفت فقدان نظارت بر شرکت‌های زیرمجموعه صندوق‌ها بزرگ‌ترین مشکل صندوق‌هاست. بی شک، اگر عملکرد صندوق ها هر سه ماه یا شش ماه به اطلاع دی نفعان برسد مدیریت آنها بیشتر در قبال مردم احساس مسئولیت کرده و مقامات نسبت به عمل کرد آنها حساس ترمی شوند.

در برخی از کشورها از جمله کشورهای آمریکای لاتین، صندوق های بازنشستگی موظف اند به طور روزانه ارزش دارایی های خود را به روز کرده و آن را گزارش کنند، در بریتانیا، صندوق های غیردولتی ملزم شده اند تا اطلاعاتی را در مورد ارزش فعلی سرمایه صندوق و حق بیمه پرداختی به ارزش روز برای مقام ناظر افشاکنند.

در واقع برای تحقق پروسه نظارت کار آمد نیازمند شکل گیری ساختارهایی در درون شرکت‌ها و همچنین خود صندوق‌ها در کنار  ایجاد  یک نهاد مستقل ناظر هم سنخ بر صندوق‌های بازنشستگی با حق الزام صندوق ها به پاسخگویی است. تحقق این موارد مستلزم اراده مدیران صندوق ها در اجرای قانون و الزام شرکت‌ها به شفافیت در پاسخگویی بوده که به منزله اولین و بزرگ‌ترین قدم در مسیر شفاف‌سازی محسوب می شود، بنابراین باید خود صندوق‌ها نهادهای نظارتی داخلی را تشکیل و اگر دارند تقویت کنند ( بطور مثال سیستم Business intelligent) BI) هوشمندسازی کسب‌ وکار که در شستا و صندوق بازنشستگی در حال انجام و سیستم نظارتی و حسابرسی در شرکت‌ها که در صندوق بازنشستگی شروع شده است ) چرا که این نهادها می‌توانند با دریافت اطلاعات دقیق در نقش نهادهای رسمی با سیستم‌های اطلاعاتی قوی و اطلاعات به‌روز و لحظه‌ای ، بستر مناسب را برای نظارت دقیق و شفافیت شرکت‌ها فراهم ‌کنند. همانطور که تقریباً در تمام کشورهای توسعه یافته، صندوق های بازنشستگی و تامین اجتماعی زیر نظر مقام ناظر مالی فعالیت می کنند، به عنوان مثال؛ در انگلستان از تاریخ ۶ آوریل سال ۲۰۰۵، تمامی صندوق های بازنشستگی مبتنی بر کار( worked_ base ) زیر نظر قانونگذار صندوق های بازنشستگی (Pensios regulatorsR) هستند پیش از این تاریخ، نهادی تحت عنوان OPRA (Occupational Persons Regulatory Authority) این مسئولیت را بر عهده داشت. مقام ناظر صندوق های بازنشستگی در انگلستان بخشی از بدنه بخش عمومی است که مستقل از دولت عمل می کند. و همچنین، مقام ناظر در هند تحت عنوان «مقام ناظر توسعه و تعیین مقررات صندوق های بازنشستگی فعالیت کرده و تقریباً در تمام کشورهای دنیا نقش مقام ناظر فعال شده و این مقام بر فرآیندهای زیر نظارت می کند.

شرایط اخذ مجوز

قوانين نظارتی

تعیین ناظر مستقل

حسابرسی خارجی

الزامات افشاگری

قوانین سرمایه گذاری

حداقل سرمایه و اندوخته

ادامه دارد…

دکتر امیر حسین طاهری

عضو هیات علمی دانشگاه خوارزمی